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监察体制改革背景下派驻乡镇(街道)检察室的职能定位

作者: 来源:法制与社会 论文栏目:法律论文     更新时间:2019-06-12   浏览

李钢 韩忠伟

摘 要 近年来各地基层检察机关致力于建设派驻乡镇(街道)检察室试点工作,实践探索成效显著,同时不容忽视地引发了派驻检察室职能定位偏差和法律监督检察职能发挥偏离等一系列问题,譬如:派驻检察室缺乏明确的法律定位,职能缺乏统一的规定,组织运行也缺乏规范的运行机制等等。随着监察体制改革,检察工作进入新的篇章,派驻检察室的职能面临着重新定位,它的法律地位、具体职能、组织运行也亟待进一步规范。

关键词 派驻检察室 职能定位 法律监督

基金项目:本文系2018年度甘肃省人民检察院检察理论研究课题(项目编号:GJY2018-25-2)结项成果;系2017年度甘肃政法学院智库项目(项目编号:2017XZK01)阶段性研究成果。

作者簡介:李钢,甘肃行政学院法学教研部副主任,副教授,主要从事宪政及法律实务研究;韩忠伟,甘肃政法学院副教授,硕士生导师,主要从事宪政及法律实务研究。

中图分类号:D630.9 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.058

近年来,基层检察院尝试探索建设派驻乡镇(街道)检察室,是实现检察工作重心下移、检力下沉的重要手段,同时也是维护基层人民群众合法权益、加强基层监督的重要举措。派驻检察室试点运行实践中,普遍存在派驻检察室法律地位不明、设置法律依据缺失,设置虚化、职责模糊、职能庞杂泛化、检察警力和检务保障严重空缺等诸多困难和问题。多年来,各基层检察院试点探索实践中,将派驻检察室视为延伸检察职能的主阵地。派驻检察室延伸检察职能触角,主要定位于收集基层“三农”职务犯罪案件线索,协助派驻基层院原反贪、犯罪预防、反渎职能部门办理职务犯罪案件。当前监察体制改革背景下,派驻检察室原反贪、犯罪预防、反渎职能和人员转隶监察委员会后,派驻检察室的职能定位面临着新的考验和变革。如何从立法规范角度合理配置派驻检察室职能,以有效弥补基层法律监督的空缺,成为新时期检察机关面临的新课题。本文主要就近年来各地以派驻检察室建设为依托延伸法律监督职能探索实践中普遍存在的职能定位偏失等问题予以辨析和思考。

一、监察体制改革前派驻乡镇(街道)检察室职能定位的实践考察

(一)派驻检察室职能定位的实践探索与运行模式

2010年10月,最高人民检察院印发了《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》(以下简称《指导意见》),该《指导意见》指出全国各省各市地方检察机关必须加强乡镇(街道)检察室建设。之后,各省市派驻检察室建设实践探索中的职能设置,虽各有侧重和差异,但不外乎四个核心职能:职务犯罪侦查和预防;法律监督;服务乡镇(街道)村民;服务检察院内部其它业务部门。如2013年至2016年,甘肃省检察机关借助深受全省广大基层群众普遍欢迎、社会各界广泛好评的“保民生、促三农”专项行动,设立了515个派驻乡镇(街道)检察室,派驻检察室职能设定与“保民生、促三农”专项行动内容联系紧密,主要是预防职务犯罪职能,在此基础上涵盖一定法律监督职能,但还未涉及更深层次方面的职能,如刑事案件办理如何与基层社会创新管理实现对接,如何开展民事行政监督与刑事执行监督等。

截止于2018年3月《国家监察法》出台前,派驻检察室在全国范围内大致形成四种运行模式:办案型派驻检察室、服务型派驻检察室、巡回型派驻检察室和专业型派驻检察室。据考察,上述运行模式均偏离了检察机关下沉法律监督触角职能的初衷。就功能定位看,办案型派驻检察室主张把主要职能定位在基层职务犯罪的侦查办案和预防上,其存在前提是“有案子可办”,这一定位使得派驻检察室往往成为派出院的“第二反贪局”或“犯罪预防科”;而服务型派驻检察室定位于配合参与基层政权职能,主要参与配合乡镇(街道)开展社会治安综合治理和平安创建等社会管理创新工作;巡回型派驻检察室往往行使基层检察院的一些辅助职能,强调辅助派出院控申、侦监、公诉、民行部门收集案件线索、联络和信访工作;专业型派驻检察室定位于专业特色检察业务建设,主要致力于办理轻刑案件、生态环境保护和知识产权保护方面。就甘肃省派驻检察室试点探索的运行模式来看,试点设立之初,各派驻检察室配备一名检察干警任检察室主任,同时从乡镇(街道)纪检干部、基层司法人员中选聘两名检察联络员,办公场所由乡镇(街道)提供,人员均为兼职巡回办公。而从2016年8月起,全国范围内正式设立515个乡镇(街道)检察室,每个检察室配备主任1名(正科级),事业编制和辅助人员2-4名,主任由基层院检察人员兼任,而辅助人员则在乡镇(街道)支扶人员中应急遴选产生。甘肃省派驻检察室运行模式由“驻点巡回型”模式,逐渐向办案职能型模式探索和过渡。

(二)派驻检察室的设置及运行均缺失法律依据

设置派驻检察室还没有得到国家法律层面的认可。纵览现有的基层司法机构体系,关于派驻监察室的规定比较模糊且缺位现象突出,而人民法庭、公安派出所的设置及其职能的法律依据均比较明确。即使高检院先后下发了《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》(以下简称《工作条例》)和《指导意见》,但均是检察机关的“内部”文件,从法律规范而言,其效力只对在内部有约束力,对外无强制约束力。在实际建设中,各地派驻检察室只能长期根据“内部文件”探索性地开展工作,机构设立及工作职能均缺乏法律依据,这些不仅造成机构设置的困难,而且在真正执行过程中也由于法律依据不足而难以实施。因此在各乡镇(街道)普遍存在一个现象:派驻检察室的设置与地方党委政府的认同和支持程度有很大的关系。究其原因都在于:派驻乡镇(街道)检察室设置的主要依据是高检院的《指导意见》,在法律层面和编制机构运行方式上都没有较为过硬的执行依据。就全国特别是甘肃省派驻检察室建设情况来看,省级党委、政府和编制管理部门对派驻乡镇(街道)检察室比较支持,但在组建过程中就暴露出地方党委政府认识不明确、支持力度不大、乡镇(街道)存在敷衍应付等现象,导致各地推进力度不一致,发展不平衡,派驻检察室人员、编制、经费保障也各有差异。由于缺乏法律层面的统一规定,各地派驻检察室在组织形式、人员编制、履职程序和职责范围就势必不统一,在一定程度上损害了法律监督属性和影响力,不利于检令畅通,更不利于派驻检察室的长远建设和发展。

(三)派驻检察室的职能定位模糊、行使监督职责偏离

《指导意见》规定,派驻乡镇(街道)检察室重点在七个方面的工作职责内发挥应有作用,但“开展法制宣传,化解社会矛盾,参与社会治安综合治理和平安创建;监督并配合开展社区矫正工作,参与并促进社会管理创新”规定偏离了法律监督这一核心职能。《指导意见》赋予派出检察室的工作职责“宽泛化”,法律监督职责弱化、不明晰、不具体。高检院规定的派出检察室的工作范围既宽泛而又没有重点。就高检院设置派驻检察室初衷来考察,其宗旨在于通过延伸法律监督触角从而更有效地督促基层国家机关工作人员严格依法办事,更好地服务民生,更好地保护基层群众的合法权益,但由于派出检察室职责过于笼统模糊,探索中许多基层检察院偏离了设置初衷,过多地强调了服务和配合,将职能工作倾斜于挖掘职务犯罪线索或配合参与所在乡镇(街道)的庞杂政务,派出检察室的法律监督延伸下沉职能呈泛化或弱化趋势。

实践中,绝大多数派驻检察室根据《指导意见》规定的工作需要,既要完成所属派出院下达的工作考核指标,也要疲于应付乡镇(街道)党委政府的工作安排,更多地强调配合或服从地方党委政府“服务大局”的工作部署,成了名副其实的“服务型小检察院”,在很多基层群众眼里,职责庞杂的派驻检察室更多地扮演了乡镇(街道)一个综治部门的角色,其履行了检察机关本不该涉足的职能,以致诸多乡镇(街道)党委、政府和基层群众对派出检察室应否履行法律监督职责产生了异议并予以淡忘。就甘肃省派驻乡镇(街道)检察室探索实践来考察,各市州对派驻乡镇(街道)检察室的职能定位理解不一,工作侧重点差异较大。有些规定派驻检察室职责基本覆盖基层检察院所有的业务职能,俨然按照一个“小检察院”标准来运行;而更多地方侧重于涉及基层民生或三农职务犯罪线索的挖掘和预防职能,仅将其作为一个反贪、反渎职能部门外派的办案组对待,其它一些法律监督或服务职能也都没有开展,偏离了高检院指导设立派驻检察室的初衷。

(四)派驻检察室的组织运行欠缺明确分工和规范

各地对派驻检察室的设置不统一,有的是作为基层院的内设机构对待,有的作为基层院职能部门的下属分支。派驻检察室与基层院内设机构的关系不明,职责划分不清,主要存在两种形式:一种是检察室隶属于基层院某个职能部门,其人员和業务均归属职能部门管理,他们之间是一种隶属关系;另一种是检察室是基层院直属内设机构之一,和基层法院、公安派出所是一种并列关系。而设置检察室的初衷是延伸基层检察院的法律监督触角,促进检力下沉,不是延伸某个职能部门的触角,也不是某个职能部门的检力下沉。隶属关系违背了初衷,检察室难以立足;而并列关系检察室虽然在理论上有很大的优势,但在实际执行过程中容易受到地方编制、财政等方面的牵制,推行难度较大,因此亟待立法层面规范。

二、监察体制改革背景下派驻检察室职能的重新定位

党的十九大正式确立监察体制改革。监察体制改革背景下,检察机关的职务犯罪侦查职能转隶后,主要职能转变为监督公安、法院、行政执法机关正确实施法律,其监督手段主要有审查逮捕、审查起诉、抗诉、公益诉讼等,因此其履行法律监督职能的方法和途径必然发生重大变化,作为延伸基层法律监督触角的派驻检察室,其长期以职务犯罪侦防为主导的办案型和服务型延伸模式也应随之转变。派驻乡镇(街道)检察室的延伸职能亟需缩减并重新定位。

(一)派驻检察室的法律地位应由国家立法机关予以明确

2010年高检院《指导意见》中规定:“新设检察室,要考虑工作需要和实际可能,解决好办公场所、机构设置、人员编制、办公经费等保障条件”。这一规定实属高检院采用内部文件引导各地推动派驻检察室建设的措施,因欠缺法律强制约束力,实施中难以得到地方党委和政府的认可和长期支持。

派驻检察室建设各地已探索实践多年,亟需法律予以明确规定。一是建议国家立法机关修订《人民检察院组织法》,并考虑在该法第二条增加一款:“基层人民检察院根据工作需要,可以在乡镇(街道)设置派驻检察室作为派出机构。派驻检察室是基层人民检察院的组成部分,其履行职能的活动视为基层人民检察院的活动。派出检察室的职能由最高人民检察院另行规定。”国家立法层面应对派驻检察室设置和建设进行明确。以国家层面立法使派驻检察室机构设置和公安派出所、基层人民法庭、司法所具有同等法律地位。二是建议将时过境迁的文件《工作条例》由国家立法机关参考并重新修订,在新法中应明确体现出派驻检察室的设置原则、机构模式、职能范围、履行方式、检务保障和考评机制等,让基层检察机关对派驻检察室的设置和建设有法可依,避免因派驻检察室缺乏明确的律地位,影响其充分发挥应有的法律监督职能。笔者认为,补足国家层面立法是解决当前派驻检察室尴尬困境的治本之策,也是力促派驻检察室建设发展的必由之路。

(二)派驻检察室回归基层法律监督职能本位

作为检察机关强化法律监督职能的重要手段,派驻检察室应当秉承其履行宪法和法律赋予的法律监督职能属性,回归检察机关基层法律监督职能本位,着眼于基层法律监督之工作需要,填补检察机关基层法律监督职责空缺,才能体现自身价值和生命力。

一是坚持职能定位以“强化法律监督,维护公平正义”为主线,立足基层一线履行法律监督职能,不越权,不擅权。派驻检察室应以强化基层执法活动监督为己任,回应基层群众普遍反映强烈的基层执法滥用职权问题。应将“七站八所”、“两所一庭”等基层执法组织的行政执法、司法活动作为履行基层法律监督职责的重点和主攻方向,防止以“延伸法律监督触角”为名,过多地参与或协助完成乡镇(街道)党委政府安排的“软任务”,纠正过往派驻检察室实践中各地随意将检察机关法律监督延伸职能泛化、虚化和异化的不良倾向。二是厘清派驻检察室与基层院内设职能机构之间的职责关系。鉴于高检院等上级检察院对如何处理派驻检察室与基层检察院职能部门之间的职责冲突和业务分工欠缺充分调研论证和失于规范,建议应根据乡镇(街道)的实际因地制宜,对派驻检察室的工作职责任务在国家立法范围内再进一步细化分解,应明确派驻检察室与基层院内设职能机构之间是并列平行关系,应明确派驻检察室与基层院职能部门的工作职责分工与协作关系,避免职责交叉重叠。三是派驻检察室应当保持相对独立。确保派驻检察室相对独立的法律监督职能属性,在基层能够充分发挥法律监督的职能作用。同时作为基层检察院的派出机构,派驻检察室不是独立的检察机关,应该在工作过程中自觉接受派出院的领导、监督和业务指导,避免派驻检察室不受派出院的领导、监督和业务指导问题产生,消除监督死角。另外,基层检察院应协调乡镇(街道)党委政府联合发文,应确保派驻检察室履职的相对独立性,防止派驻检察室承担法律监督职责之外的工作任务,保证派驻检察室监督职责不被异化,使其真正发挥触角延伸的作用。

(三)派出检察室延伸职能的重新定位

职能定位是制约派驻检察室发展的瓶颈,派驻检察室职能定位应遵循高检院指导建设派驻检察室的本意,其核心的工作职责是填补基层法律监督的空白,将检察机关法律监督的触角延伸到最基层。派出检察室应充分发挥贴近基层的优势,以强化法律监督职责为重心发挥职能延伸作用。派出检察室延伸基层的法律监督职能应定位于:一是补缺基层法律监督职能。衔接基层院侦监、公诉、民行、控申等职能部门,履行对基层辖区内司法、行政执法活动法律监督空位职能,即对“两所一庭”违法行使司法职权的活动履行监督,对“七站八所”违法行使行政职权的活动履行监督。二是配合辅助职能。以配合派出基层院职能部门为载体,辅助基层院侦监、公诉、民行、控申等职能部门,积极有效地开展纠正基层执法履职违法、基层公益诉讼线索初查、社区矫正监督、受理移送基层群众报案、控告、申诉等业务工作。三是参与服务职能。以适当参与基层综合治理工作为出发点,突出服务基层群众作用。派驻检察室应立足于基层法律监督职责,开展涉检接访、参与考查帮教、参与社区矛盾化解工作,及时收集涉检案件信息,为检察机关提供最基层、最基础的信息调研情况。

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