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生态补偿中政府与市场有效融合的规范路径

作者:何方美 来源:法制与社会 论文栏目:法律论文     更新时间:2019-06-12   浏览

摘 要 生态补偿因其利益诉求的多元性从而决定其制度本身的复杂性与灵活性,但这并不意味着生态补偿没有规范化的前提与路径。我国对自然资源统一确权登记以及“两山理论”的不断深入推进,为实现生态补偿“开发者保护,受益者補偿”提供制度平台和理论基础,通过政府依法对财产权进行合理的限制与补偿以及市场在私法范围内的契约自由原则为内在逻辑,明晰政府在生态补偿的角色定位,活化市场型的生态补偿方式。要实现政府在政策上的宏观调控和市场在微观主体间的利益协调相融合,充分发挥市场与政府各自的功能,就需要将二者纳入法治框架加以规范。主要表现为加快生态补偿领域的立法工作,重新确立生态补偿的立法目的、基本原则,完善相关的配套制度,从而为生态补偿中政府与市场的有效融合提供有效的规范路径。

关键词 生态补偿 政府 市场 规范路径

作者简介:何方美,云南民族大学法学院,环境与资源保护法硕士研究生。

中图分类号:D922.6 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.056

《生态补偿条例》自2010年列入立法计划至今并无实质性进展, 2016年国家在《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》中提出“政府主导,社会参与”的要求,然而实践中,生态补偿主要依靠政府的发起与资金投入,社会参与还有待进一步的深入落实,根本问题在于一方面缺乏政府与市场相互作用的正确认识与二者相互组合的把握,另一方面则表现为生态补偿不能有效的与其他相关制度进行衔接。有些学者提出生态补偿应是一个区域对另一个区域的补偿,是一个区域对另一个区域在财政方面的民事给付。

本文认为过于强调权威性命令性的政府性补偿方式,没有充分挖掘市场在其中发挥的作用,更没有进一步解释市场与政府在生态补偿的关系,对生态补偿的立法目的与基本原则的认识不清,使得生态补偿的立法工作面临重重困难,近年来并没有实质性进展。

一、 政府型生态补偿的缺陷

事权和财权不相匹配是政府型生态补偿的突出问题。生态补偿所需要的大量资金以国家的财政转移支付为主,地方政府拥有所有者的权益,享有资源的处分权收益权等,同时地方政府作为受益者,也应当对生态保护者给以补偿。但却没有提供或只提供很少的资金,这与地方政府作为受益者的角色极不匹配,更不符合受益者补偿原则的要求。带来的后果是,本来应该作为补偿义务主体的地方政府通过协议形式减轻或不承担补偿责任,增加中央政府的财政负担,中央政府在任何补偿中均有可能成为潜在的被告。比如在流域生态补偿中,中央政府不仅充当地方政府谈判的组织者和协调者,并且还充当资金的提供者,造成中央政府保护者与受益者的角色冲突。通过国家的财政转移支付,确实在一定程度上缓和地方政府财权与事权的不合理配置。 同时从实践的反馈来看,突出的问题是地方财政收入实质上受到削弱,但其支出责任有增无减,无疑增加了国库的财政负担。 事权与财权的不匹配在生态补偿领域体现得尤为突出,较为合理的解决办法是引入市场化方式,由双方政府解决,中央政府充当协调的角色,在“必要”时候干预。

二、市场型生态补偿的弊端

由于政府生态补偿本身具有其无法克服的缺陷,市场型生态补偿理论提出将生态服务商品化。Sven Wunder在2005年给生态补偿定义时提出,市场型生态补偿应至少应包含以下几个含义:(1)行为主体意思自治;(2)明晰的生态系统服务含义;(3)有相对应的生态系统服务购买者和提供者;(4)保证提供者能够提供生态系统服务。

从定义中可以看出,市场型生态补偿排除政府干预,交易成本为零、交易信息完备且对称,如果能够达到这些条件,则市场化的生态补偿有利于实现社会福利的最大化。市场化生态补偿以其自身的优势活化生态补偿方式,比如:碳汇交易,排污权交易以及生态标志认证等。然而,市场型生态补偿要提供监测生态系统服务,同时要满足生态补偿的市场化条件。这些在实践中很难得以实现,因而真正的市场型生态补偿在实践中其适用范围是非常有限的。

三、 生态补偿中政府与市场的有效融合

经过上文的分析,无论是政府型生态补偿,还是市场型生态补偿,都有其自身无法逾越的困境,在这种情况下,我们的思路开始由两者的择一运用转向两者的相互组合,互相融合。邓禾教授提出生态利益尽管具有公共属性,但不意味着生态利益的供给就应是低价甚至无偿的。 理论上的市场型生态补偿是强调私人意思自治的交易,但实践中,许多生态补偿项目是由国家发起并且由国家资助的,对于像我国这样的发展中国家而言,生态补偿在某种程度上来说与振兴乡村计划有一定关联,有学者提出生态补偿的目标是协调“绿水青山”保护者与“金山银山”受益者之间的利益。 Luca Tacconi 在2012年提出:生态补偿是对于环境正外部性的提供者进行的有条件支付”, 反映出生态补偿不仅追求经济效益,也注重社会效益,贯彻可持续发展,不仅强调生态补偿行为主体的意思自治,也注重生态脱贫的作用。单一的市场手段无法是解决所有社会环境问题并实现多个政策目标,政府的参与是必需。

四、生态补偿中政府与市场有效融合的规范路径

2014年的《环境保护法》已将生态补偿制度作为其基本制度之一纳入该法,对于生态补偿方面的专有问题,无法在民法、行政法、经济法等其他部门法找到合理的解决途径,因此,生态补偿中政府与市场要实现有效融合,还得致力于环境法的完善,尤其是加快《生态补偿条例》立法的步伐。把确立政府型生态补偿与市场型生态补偿相互融合的价值取向贯穿于立法目的、基本原则、制度构建等各方面,协调政府与市场相融合下潜在的冲突。

(一) 确立政府与市场相融合的价值取向

《环境保护法》第31条对政府型生态补偿与市场型生态补偿的内容作了规定,但关于二者在多大程度上发挥作用以及二者之间的关系并没有具体说明,更没有体现二者相互融合的意思。《生态补偿条例》作为一部生态补偿的综合性立法,从其立法草案框架稿来看,虽有提到要政府与市场齐头并进,但内容上还是两种补偿手段分别立法。要融合政府主导的生态补偿与契约自由的生态补偿这两种关系,需正确认识生态补偿制度的性质,不应只注重其经济属性,应当明确的是生态补偿是有条件的支付,生态补偿制度在协调环境正外部性的过程中,除了要满足经济效益和实现利益衡平外,环境正义也是其关注的重要课题。

(二) 明确共同但有区别的法律原则

“共同但有区别”原则是针对国家间就承担环境保护责任方面所作的一项规定,该原则可以贯穿到政府补偿与市场补偿相融合的规范中, “共同”体现在政府与市场在生态补偿方面有共同责任,共同致力于实现人类的可持续发展。“有区别”意味着政府和市场这两种手段在适用范围、方式方法等还是有一定区别的,既相互融合又能相互区别。一方面政府可以通过《生态补偿条例》的制定,完善相关的产权配套制度,并且进一步明晰中央政府和地方各级政府的职能,做到权责利相统一。另一方面,除法律明确规定由法律保留和政府权力清单下的权力之外,其他权利放归市场,产权界定清晰的,实行市场型补偿;产权不明晰的,实行政府型补偿。生态补偿中政府与市场的界限并不是那么泾渭分明,并不是非得在市场与政府中择一运用,更多的是在适用范围与具体操作上的不同组合。

(三)立法是规范生态补偿中政府与市场融合的必由之路

生态补偿新的立法理念、目的、法律原则最终都要通过具体的法律制度才得以实现,可持续发展社会离不开质量良好的制度保障。 生态补偿制度的现实是,生态补偿的地方试点正逐步展开,但国家层面的生态补偿立法工作却停滞不前,政策执行中稳定性和规范性不足。要改变这种情况,需要投入更多的关注推进综合性、权威性、稳定性的生态补偿制度建设,渐次推进生态补偿领域的专门立法。生态补偿领域立法的完善有利于更好地融合政府与市场两种手段,更好的协调政府型生态补偿与市场型生态补偿相融合下潜在的冲突。化解政府公共性与自利性带来的冲突,防止政府出现权力寻租的现象,应重视立法将政府生态补偿中的市场参与约束在一定的范围内,并且应重视利用竞争、公开、监督等机制,避免政府权力的自我膨胀。

五、结语

目前我国并没有实现真正意义上的市场型生态补偿,我国的生态补偿仍处于探索阶段,融合市场化与政府型这两种补偿方式是我国生态补偿领域的发展方向。法治是生态补偿中政府与市场相融合的规范路径,生态补偿制度的建立与完善离不开法治力量,因此,生态补偿立法除了立法目的、立法原则、配套制度的建设与完善等方面的法制架构外,相关的立法也需要不断的完善与充实,使得政府型补偿与市场型补偿能够优势互补,共同推动生态补偿制度的发展。

注释:

常纪文.环保评论:《生态补偿条例>应充分体现补偿含义——世界环境日》.http://www.univs.cn/html/gongjian/env/jujiao/mingjia/201005/8.html,最后访问时间;2018年10月25日.

刘剑文.财税法专题研究.北京大学出版社.2007年版.第95-103页.

尚莉、杨尊亮.财政分权体制下的地方政府环境规制困境分析.现代科学管理.2016(2).

徐麗媛.生态补偿中政府有市场有效融合的理论与法制架构.江西财经大学学报.2018(4).

邓禾教授认为生态利益有两种表现形态:资源物价值形态和生态功能价值形态,供给者对其供给的生态利益享有权利。

赵越、刘桂环、马国霞、王金南.生态补偿:迈向生态文明的“绿色之道”.中国财政.2018年2月半月刊第751期.

Luca Tacconi.Redefining Payments for Environmental Services.Ecological Economics.2012,73(1).29- 36.

王利.论我国环境法治中的污染者付费原则——以资金矿业水污染事件为视角.大连理工大学学报(社会科学版).2012,33(4).第116-120页.

参考文献:

[1]Sven Wunder.Payments for Environmental Services:Some Nuts and Bolts.CIFOR Occational Paper,No.42, Bogor, Indonesia,2005.

[2]舒旻.论生态补偿资金的来源与构成.南京工业大学学报(社会科学版).2015(1).

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