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《监察法》与国有企业监督机制变化的学习与思考

作者:于玮玮 来源:法制与社会 论文栏目:法律论文     更新时间:2019-04-24   浏览

摘 要 《监察法》的颁布宣告国家将全面从严治党通过法定程序成为国家意志,《监察法》行使除了立法权、行政权、司法权之外作为第四种权力的监察权,充分体现了党的纪委、监委的集中统一、权威高效。国有企业监察机构履职权限需进一步按照《监察法》的规定构建完整的体制和行使职权。本文结合《监察法》对国有企业纪检监察机构如何行使职权和履行职权进行分析和思考。

关键词 《监察法》 国有企业 监督机制

作者简介:于玮玮,中国石化化工销售有限公司。

中图分类号:D922.1 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.171

2018年3月20日,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国监察法》,将全面从严治党通过法定程序成为国家意志,以法治思维和法治方式开展反腐败工作,意义重大,影响深远。2018年3月23日,国家监察委员会揭牌成立,与中央纪委合署办公,翻开了反腐败工作新的一页。

国家监察体制改革与《监察法》为国有企业的纪检监察工作指明了新方向,赋予了新任务,带来了新变化,创造了新动能。我们在认真学习、深刻理解《监察法》及监察体制改革的基础上,对国有企业监督机制变化进行了一些学习和思考。

一、《监察法》构建了统一、高效、合法的反腐敗体制机制

《监察法》的颁布施行,构建了集中统一、权威高效的反腐败体制机制。明确了中国共产党对国家监察工作进行全面和直接的领导(见“监察法”第2条)。国家监察机关与党的纪律检查机关(以下简称纪委)合署办公,“一个机构,两块牌子”。2018年4月16日,中共中央纪委、国家监委印发了《国家监察委员会管辖规定(试行)》(国监发[2018]1号),通知是以中央纪委、国家监委的名义印发的,中央纪委排在前面,充分体现了党对国家监察工作集中统一领导的领导体制和“一个机构,两块牌子”的工作机制。国家监委性质和地位为国家监察机关(见《监察法》第7条),与同一级的行政机关、司法机关处于平行地位,行使除了立法权、行政权、司法权之外作为第四种权力的监察权,充分体现了党的纪委、监委的集中统一、权威高效。

二、留置与“两规”在法律性质上的差异

留置一词此前从未在行政监察、刑事诉讼中出现过,且不同于物权法和警察法中的“留置”,它是指监委在履职时采取的限制被调查人人身自由的一项最严厉的强制性措施。

留置与“两规”在法律性质上的差异在于以下五个方面:

1.实施主体不同:留置由监察委员会行使,“两规”权则由党的纪律检查机关行使。

2.权力依据不同:留置的依据是国家监察法,“两规”的依据是党规,即1994年实施的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》。

3.适用范围不同:留置实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,监察委员会履行纪检、监察两项职能,除了监管违反党纪者,也依法调查不适用党纪的公职人员的职务违法与犯罪行为;“两规”只适用于党内违纪行为。

4.期限不同:留置时间不得超过三个月。在特殊情况下,可以延长一次,延长时间不得超过三个月;“两规”则没有明确的固定期限。

5.证据效力不同:通过留置取得的证据可以直接作为移送起诉的证据,通过“两规”取得的口供笔录移送检察机关后还需要由检察机关重新固定、转化后才能作为司法证据。

《监察法》的颁布实施,用留置取代“两规”,这项措施的法治内涵有以下四点:一是“剥夺被调查者人身自由”的留置措施有了法理依据。二是可以大幅提升查办公职人员职务犯罪的效率。三是可防止被留置人员遭受不法侵害,保障其合法权利。四是留置的适用与国家监察体系的重构、检察院机构改革、刑事案件侦查权的再分配、职务犯罪强制措施的增补等同步进行,涉及行政监察、刑事诉讼、检察院组织、政府组织等相关法律条文的调整或暂停适用,带来了宪法体制的重大变革,即人大领导下的“一府两院”制向人大领导下的“一府一委两院”制转变。留置取代“两规”结束了“两规”23年的历史,实现了党纪与国法的对接,标志着反腐败工作在党的领导下走向规范化与法治化的新境界。

三、国有企业监察机构履职权限需进一步明确

1.应按照《监察法》的有关规定对国有企业的监察机构或监察专员实行派驻或派出制,使《监察法》在国企落地。《监察法》规定,“各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责”(《监察法》第12条、13条)。近期中央纪委和监委印发的《国家监察委员会管辖规定(试行)》第12条规定:“中央纪律检查委员会、国家监察委员会派驻纪检监察组负责调查被监督单位非中央管理的局级及以下公职人员的职务违法和职务犯罪案件。”明确了派驻纪检监察组的职责。基于这一预设,中央企业党组纪检组、监察机构、各级纪委依据党章、监察法在中央纪委、国家监委、国资委纪检组、国企党组的领导下全面履行对系统内全体党员、公职人员行使监督执纪问责的职责。同时,中央企业党组纪检组、监察机构、各级纪委要认真履行党章规定的纪委在同级党委和上级纪委双重领导下工作的要求,派驻监察机构或派出监察专员要认真履行《监察法》规定的对派驻它的监委负责的要求,同时接受同级党委的领导,确保党对反腐败斗争的领导权。

2.应进一步明确、规范国有企业纪监机构执纪审查中的相关权限和手段。“两规”结束后,国有企业纪检监察机构如何在办理案件过程中采取留置措施,提高对国企纪检组、监察局管辖范围内公职人员涉嫌职务犯罪案件的调查力度和效率,如何承接国家监察法赋予监察机构的留置权限和手段目前尚不清晰,需进一步明确。《监察法》第43条规定,监察机关采取留置措施,应当由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施,应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施,应当报国家监察委员会备案。国有企业如何与中央纪委、国家监察机关、国资委纪检组做好充分的沟通和衔接?对国有企业管辖范围内被调查人员出现需要使用留置的情形,向国家监委和国资委纪检组汇报?经批准后是由国企纪检组、监察局实施还是由监委会派驻国企监察机构、监察专员实施?笔者认为,在《监察法》施行前,国企纪委准确运用“双规”、“双指”的权限和手段,及时高效地处理严重违纪违法案件,在特殊时期发挥了准确有效的监督作用。在监察法框架内,国家监察机关向同级国企派驻监察机构、监察专员的同时,授权国有企业严格按照程序使用留置权是非常有必要的。

四、国有企业纪检监察机构获得国家监委授权的必要性分析

1.宪法修正案和监察法赋予国家、省(区)、市、县四级监察委监察权,对包含国有企业管理人员等六类人员实施监督、调查、处置职能,监察工作正有序展开。但并未赋予国有企业纪委监察机构相关权限。

以对省(区)属国有企业管理人员监察为例,当前,各省(区)监委在省(区)国资委派驻纪检监察组,对省(区)属国有企业管理人员履行职务情况进行监察。一般来说,省(区)属国有企业数量少则十几家,多的几十家甚至更多,所管理的行使公权力的管理人员那就更多了,由一个派驻国资委纪检监察组对数量众多的国有企业管理人员实施监察,在没有得到国家法律和国家监察委员会授权的前提下,要达到全面、及时、深入的监察效果预期,难度较大。原因有以下几点:

第一,与国家与地方的监察体制相比,国资委派驻纪检监察组尚不具备法律赋予的地位和性质。第二,国家和地方监察机构的监察人员不能及时了解国有企业生产经营情况,直接行使监察监督职责会显得鞭长莫及。第三,国家和地方监察机构的监察人员在精力有限、鞭长莫及的情况下,实现监察职能的有效性难以得以保证。第四,国资委派驻纪检组发现违法违纪案件,没有法律赋予的留置手段,可能会延误案件的调查,甚至会因延误办案时间导致不利的后果。

《监察法》施行,从形式上已达到了对国有企业管理人员监察全覆盖,但真正实现监察职能、达到监察效果的全覆盖,尚有好多工作要做。2018年3月25日-27日,中共中央政治局常委、中央紀委书记赵乐际在云南调研时指出:“要积极探索监察职能向基层、村居延伸的有效途径,赋予乡镇纪委必要的监察职能”。对众多的国有企业管理人员如何实施有效的监察?笔者认为,由上级纪委监委向国有企业纪委授予一定的监察监督职能和权限,国有企业纪委监督机构进行日常监督,发现问题及时请示汇报,可以有效弥补上级监委对国有企业管理人员监察的缺位,实现上级监委对国有企业管理人员监察的过渡和衔接。

2.授权国有企业纪委行使一定的监察监督职能是有党纪党规和法律法规依据的。

一是党章依据,党的十九大修订的《中国共产党党章》第5章第32条第7款规定:“党的基层组织基本任务是监督党员干部和其他任何工作人员严格遵守国家法律法规,严格遵守国家的财政经济法规和人事制度,不得侵占国家、集体和群众的利益。”国有企业纪委是国企组织党内监督的专责机关,在党委的领导之下对国有企业范围内的“党员干部和其他任何工作人员”进行监督。《党章》中此处的“党员干部和其他任何工作人员”与《监察法》涉及到的“国有企业管理人员”监察对象在范围上是高度一致的。《党章》第5章第32条第7款规定的监督内容与《监察法》第11条第1款:“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责:(一)对公职人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查;”的规定在内涵上高度一致。由此可知,《党章》赋予了国有企业纪委对国有企业管理人员依法履职尽责实施监督权。

二是法律依据,《监察法》第19条规定:“对可能发生职务违法的监察对象,监察机关按照管理权限,可以直接或者委托有关机关、人员进行谈话或者要求说明情况。”第45条规定:“监察机关根据监督、调查结果,依法作出如下处置:(一)对有职务违法行为但情节较轻的公职人员,按照管理权限,直接或者委托有关机关、人员,进行谈话提醒、批评教育、责令检查,或者予以诫勉;”实践中,“进行谈话或者要求说明情况”、“进行谈话提醒、批评教育、责令检查,或者予以诫勉”都是监督的方式,也是国有企业纪委运用监督执纪“四种形态”第一种形态最擅长最常用的做法。只要上级监委依法授权,国企纪委就有了合法的监察监督权。

3.国有企业纪委监察机构实施一定权限的监察监督职能是有优势的。

纪委党内的监督和监委监督在各个方面具有异曲同工之处,都坚持预防为主的方针,都强调抓早抓小抓常,各级纪委、监委首要的职责是监督,“四种形态”的原理、“惩前毖后、治病救人”的方针,也同样适用于监察法的实施。2018年3月5日上午,国家监察委员会主任杨晓渡同志在十三届全国人大一次会议就深化国家监察体制改革回答记者提问时强调:“我们做的大量工作,是日常‘拉拉袖子、提个醒的工作,是监督的工作,是防止人由犯小错误变成犯大错误。”纪委党内监督的做法完全可以复制到监察监督上来,对国有企业管理人员的监察监督比监委监督更具优势。在空间上,国有企业纪委距离监督对象更近。在监督内容上,更了解企业生产经营情况,更了解管理人员履行职务情况,更了解企业生产经营和管理人员履行职务中的违纪、违法风险点,可以更好更早地进行预防。无论从监督的效果上、监督的经济性上更具优势。

五、国有企业在新的监督体制下如何做好监督工作

1.《监察法》施行后,国家监察机构、国资委纪检监察机关应当适时对同级央企、国企实行派驻监察机构或派出监察专员试点工作,使《监察法》在央企、国企落地。具体方式:上级纪检监察机构按照党章及《监察法》的有关规定向央企或其他国有企业派出纪检组长,同时作为监察专员,代表上级纪检监察机构行使相关职权,领导该央企、国企的党风廉洁及反腐败工作。在派出纪检监察机构、同级党委的双重领导下开展工作。体制建立后,制定与《监察法》相适应的制度体系规范派驻监察机构、派驻监察专员的行为程序、权限和规范。

2.国有企业应当在新的监督体制下进行相应的机制改革,在企业内部成立各级监督委员会,整合纪检监察、巡视、审计、监事会、干部人事等监督资源,构建集中统一、权威高效的“大监督”工作格局,实现对董事会、经理层及其人员,以及所有形式经营管理职权的机构及其人员的监督全覆盖。

3.在执纪审查和调查案件过程中,国企监督机构、国家监察机关在国有企业的派驻监察机构、监察专员的管理权限到底是一级监察委所拥有的15项调查处置权的全部,还是只享有部分权限?对财产比较严厉的调查处置措施比如查封、扣押、冻结,搜查,对人身严厉限制的留置措施,派驻监察机构、监察专员是否享有相关权限?派驻国有企业监察机构、监察专员如何既能充分履职,完成监察法赋予的使命,又能因时制宜、因地制宜,合理合法运用各种调查处置权限?监察法颁布实施前,央企党组纪检组有对严重违纪违法的人员进行双规的决定权,对需要采取查封、扣押、冻结、搜查措施的被调查人可以协调地方纪委协助,地方执法机关配合执行。国家新监察体制的目的是反腐败工作应更加统一高效权威,央企国企领域应当同样具备权威高效的监督能力。笔者认为,应当赋予派驻国有企业监察机构、纪检组组长(监察专员)行使留置的决定权,赋予其在行使查封、扣押、冻结,搜查等具体措施时,要求地方执法机关配合的权利。

4.新的监督体制下,国有企业的监督机构在执纪审查和调查案件过程中应当坚守法治底线,在国家宪法框架内,遵循监察法、刑法、刑事诉讼法等法律,遵守党内的各项规定,做到程序合法合规。

5.国企监督机构要与国家检察机关、上级纪检监察机关、地方司法机关做好充分的协调沟通和配合,做到执纪审查和依法调查有序对接,才能更好地履行监督执纪问责的职责。

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