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省级机关事务管理职能法定化研究

作者:衡霞 来源:法制与社会 论文栏目:法律论文     更新时间:2019-04-24   浏览

摘 要 机关事务管理职能法定化是从国家法律层面对机关事务管理职能的具体规定和描述,增强其作为内部行政行为的可执行性。省级机关事务管理部门按照相关法规,具有经费、国有资产和服务管理三大核心职能,但在职能履行时经常受制于部门规章、部门利益和非正式制度的影响而法定化不足,严重影响了机关事务管理效率与治理现代化进程。对此,本文认为有必要通过明确省管局的法定地位与核心职能边界,以及与其他政府组成部门的法定关系,从而提升省级机关事务治理效率与高质量发展。

关键词 省级机关 事务管理 职能 法定化 治理效率

作者简介:衡霞,四川大学公共管理学院副教授,研究方向:地方政府治理。

中图分类号:D630 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.170

机关事务不同于其他政府部门直接向公众提供的公共产品和公共服务,而是一种内部行政行为,通过体制内的制度性安排为行政机关提供服务保障。随着市场经济体制的建立,以及政府机构改革的不断推进,机关事务管理的范围越来越广泛,从最初保障政府部门的正常运转及机关工作人员的生活福利等到目前的包括经费管理、国有资产管理和服务等三大核心职能在内的机关事务管理,但三大职能的履行状况并不理想。有研究表明,省管局中只有50%能够统一管理本级基建费用,30%左右能有效管理住房公积金,50%能实现国有资产管理,30%能把服务管理覆盖整个省级机关。 造成这种现象的主要原因在于部分省管局没有建立完善的、规范的、法制化的管理体制,尤其是国有资产管理职能仍然依靠行政手段,财权与事权不分,从而导致国有资产的流失。李克强总理提出,机关事务工作要着眼于提高机关行政效能,尤其是机关办公用房与公务用车等专项管理任务的落实。由此可见,如何“高效能保障与高质量发展”成为机关事务管理体制改革的必然选择。由于各地省管局服务管理职能与财政、发改、住建、国土等部门的交叉,再加上诸多人为因素的影响,从而形成了机关事务治理现代化的“瓶颈”和障碍。如何厘清省管局的职能范围与边界,并推动其职能法定化,是实现机关事务高质量发展与治理现代化的基础。

一、省级机关事务管理职能及其法定化依据

根据《机关事务管理条例》,各级机关事务管理部门主要有经费、国有资产和服务管理三大职能。但有研究显示,省级机关事务管理局与财政、国土、住建等部门之间的法规、政策和执法之间的衔接性、系统性和协调性程度不足, 直接造成了省级机关事务管理职能边界不清。调查显示,省级机关事务管理职能在纵向上不对应,在横向上重复交叉,包括机构设置、职能范围,以及与其他政府部门关系的法定化明显不足,再加上制度惯性、路径依赖等原因,机关事务工作实现高质量发展困难和障碍是显而易见的。

(一)机构设置

省级机关事务管理职能法定化的前提必须要有统一的机构设置与清晰的管理权属。从全国省级机关事务管理机构的名称来看,有“政府机关事务管理委员会”、“省直机关事务管理局”、“省机关事务管理局”等名称,有的隶属省级人民政府,有的只有协调职能。从纵向来看,国家、省、市和区(县)层级均有机关事务管理局,但并非所有市县级都设立了机关事务管理部门。从省管局的管理权属来看,有的省管局是政府的组成部门,有的是省级政府的直属机构或事业单位,虽然各地省管局负责的事项、管理性质和管理内容都差不多,但部门负责人的任命程序与实际的管理权限有较大差异。作为政府组成部门的省管局负责人由人大任命,而作为直属机构和事业单位的省管局负责人则由省长直接任命。从表面看,机关事务的纵向管理层级和横向管理幅度是清晰的,但事实上,国管局与省管局的机构名称及其权属归口是不对应的。纵向层级的机关事务管理部门间没有上下级关系,只有指导关系,这在一定程度上影响了机关事务管理体制与法制的统一执行,导致省级及以下机关事务管理职能的非法定化配置未受到任何惩戒;横向层级上的省管局往往法定化不足,与其他政府部门职能边界不清,履职能力较弱。

(二)职能范围

明确的职能范围是省管局职能法定化的基础。机关事务管理职能自建国以来主要集中在机关经费、财务、公务用车、国有资产和房地产管理、指定范围的服务对象的生活服务管理,但随后逐渐增加。1998年增加了政府采购、住房保障职能,1999年增加了行政经费的预算管理职能,2000年增加了国有资产管理职能,2010年起承担了公共机构节能推进、指导、协调与监督的具体工作。截至到2013年《机关事务管理条例》的颁布,机关事务管理职能主要有经费管理、资产管理和服务管理等三大类共13项主要职能。由此可见,机关事务工作是一个与时俱进的发展过程,是一个从计划经济时期以“服务”为重点到市场经济时期以“管理”为重点的转移过程。 但根据国管局的统计资料显示,全国32个省管局的职能与条例所规定的职能不对应,其中八个省管局没有国有资产管理职能,22个省管局没有财务经费管理职能;管理职能最少的是北京市政府机关事务管理委员会,只有办公用房、后勤服务保障和领导服务保障等3项职能,虽然山西、湖南和云南省的管理职能最多,但也比条例规定的13项职能少了两项。显然,各地省管局的职能范围并不一致。由此可见,省级机关事务管理职能难以落实法定化的后果,不仅仅在不同程度上与财政、发改、住建等部门职能相冲突(比如省级机关的运行经费预算、国有资产管理标准与监管,公共机构节能的主体责任在发改委,但机关事务管理局承担具体工作),还会导致核心职能的动态化、随意性,尤其使得机关事务的集中统一管理、标准化管理、现代化治理等高质量的管理体制改革难以推进。

(三)关系法定化

机关事务管理关系法定化是职能法定化的核心。只有通过法律法规明确机关事务部门与其他部门的关系,建立起科学合理的府际关系,才能谈得上机关事务治理的现代化和高质量发展。从《机关事务管理条例》来看,县级以上的地方人民政府机关事务管理局对下级管理局具有指导义务;县级以上人民政府有权监督检查下级政府的機关事务工作并及时纠正其违法违纪行为;县级以上人民政府的发改、财政等部门和机关事务管理部门应当根据有关法律、法规的规定,加强对机关运行经费、资产和服务管理工作的监督检查等。由此可见,条例明确了机关事务管理局与同级和上下级人民政府(包括机关事务管理部门)之间的关系,明确了机关事务管理局与同级政府组成部门的关系。但是,条例所指的有关法律法规的规定模糊了机关事务管理局与同级政府组成部门的职能边界,即同级政府组成部门可以依据部门规章而不是条例的行政规章属性履行相关职能,机关事务的多头管理现状仍然没有得到有效解决。从“三定方案”所规定的法定权责来看,省级机关事务管理部门有权对全省各级政府机关事务工作进行指导和监督,但是由于事实中的职能交叉问题又使其完全丧失“话语权”。尽管在现实中,机关事务管理部门的负责人通过多种途径与其他政府组成部门间建立了协商机制,推动了部分关键问题的解决,但承载某种特殊利益的职能却是相互博弈的重点,这也直接形成机关事务管理部门与其他政府部门职能边界模糊且不能法定化的重要原因。

二、省级机关事务管理职能法定化困境的原因分析

洛克认为,政府的核心职能就是立法和保护私有财产,通过制定法律法规和相关标准来保护人民权益、约束政府权力。因而,政府职能结构要围绕行政权力进行科学化配置,体现的是对官僚科层制的“帕累托最优”追求。虽然机关事务直接为行政机关的正常运转提供保障服务和制度标准,但其职能的完善程度和法定化程度直接关系到政府职能转型成功与否。长期以来,机关事务就是单位内部的事务,既缺乏横向联系,也缺乏纵向联系,处于封闭管理状态,虽然《条例》的颁布明确了机关事务管理的主要职能,但机关事务的封闭性、服务性、福利性和省级政府部门办公的分散性等特点,使得机关事务管理职能与财政等部门出现交叉重叠,集中统一管理、标准化建设等现代化目标难以落实。从价值理性角度来看,机关事务管理职能边界是什么?哪些因素影响了机关事务管理职能的履行?为什么有的省级管理局能顺利完成《条例》规定之目标和认真贯彻落实《机关事务工作“十三五”规划》,而有的省级管理局却难以开展工作,是权力因素还是其他因素起了决定性作用?从工具理性角度来看,国家机关事务管理局提出了七项现代化目标,但是如果没有厘清其职能边界并法定化就无法实现管理的法治化、标准化等,那么厘清其职能边界并法定化的难点是制度因素还是其他因素,抑或两者都有?这里将着重从法规冲突、部门利益冲突和非制度性因素等三个方面来解析导致省级机关事务管理职能边界模糊和法定化不足的原因。

(一)省级机关事务管理职能法定化受制于部门规章

机关事务管理职能来源有三个,一是成立之初就已经确定的,二是历次政府机构改革时调整而来,三是与省级政府部门博弈而来。截至目前,各地省级机关事务管理局职能有很大不同,能有效履行的并不多,其主要原因之一在于机关事务管理职能履行的法规效力不强。2012年国务院第208次常务会议通过的《机关事务管理条例》于2012年10月1日起施行,该条例第十三条明确规定,“县级以上人民政府机关事务主管部门按照规定,结合本级政府机关事务管理实际情况,统一组织实施本级政府机关的办公用房建设和维修、公务用车配备更新、后勤服务等事务的,经费管理按照国家预算管理规定执行”,第十七条规定,“县级以上人民政府机关事务主管部门按照职责分工,制定和组织实施机关资产管理的具体制度,并接受财政等有关部门的指导和监督”,由此可见,该行政规章明确了机关事务管理部门有权对本级经费和国有资产实施预算、监督和管理,但同时也接受财政等有关部门的指导和监督。

但是,在实践中,《条例》所规定的两大核心职能却被财政部颁布的35号令所取代。财政部2008年颁布并实行的35号令第八条明确规定,各级财政部门的主要职能包括国有资产管理的政策执行,制定本级管理制度和资产配置标准与审批,负责资产纠纷调处、统计、评估、清查、监督与管理等。从时间来看,《条例》颁布在后,根据法律冲突的三大适用原则,新法优于旧法,《条例》所规定之的国有资产管理和经费管理职能应当归属于机关事务管理部门;从位阶来看,《条例》是行政法规,35号令是部门规章,根据《立法法》第七十一条之规定,“国务院各部、委员会可以根据法律和国务字的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内制度规章,但部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”,因此《条例》的效力等级高于35号令。然而,事实上,许多省级机关事务管理局的部分经费管理职能和国有资产管理职能已经归还财政厅。调研显示,许多地方政府领导人认为,机关事务管理局的人员身份复杂,而且在学历、技能与专业素质方面不具备经费预算与管理、国有资产购入与日常管理的能力,专业的事情只能交给专业的部门来做,因而当财政厅提出两项职能的回归时几乎没有任何阻力。但是随之而来的问题就是,省级机关事务管理职能法定化不足。

(二)省级机关事务管理职能法定化受“经济人”理性影响

孟德斯鸠曾说过,权力的使用要在遇有边界的地方才会停止。在我国,通常情况下都是以“三定”方案来确定政府部门职能履行的外部行政权力边界,近年来又逐渐增加了权力清单、责任清单和负面清单来规范公共权力与市场的边界;职位说明书则成为规范政府部门内部行政权力边界的准则。然而,由于政府权力即公共权力具有模糊性特征,职能的法定性并不能清晰地界定出政府部门的外部行政权力边界,使得职能部门的错位、越位、缺位现象共存。机关事务管理局的三大核心职能中就有两项与经济挂钩,包括经费管理与国有资产管理,相应地也与这两项职能的原单位和机构调整后的新单位发生职能交叉。根据《条例》第十三条,县级以上人民政府机关事务主管部门的经费管理要按国家预算管理规定执行,这也表明《条例》赋予了省级机关事务管理局的经费预算与管理职能;根据《条例》第十七条,县级以上机关事务主管部门制度和组织实施机关资产管理的具体制度,并接受财政等有关部门的指导和监督,但并未明确界定机关事务管理局与财政、发改的职能边界,而这两职能对履职部门来说均属于“有搞头”的职能。因而,自《条例》颁布以来,行政机构与机关事务管理局进行了多轮博弈。

首先,在经费预算与管理职能履行方面,财政以机关事务管理局缺乏专业技能人才和公共财政一体化系统,无法实现科学的预算编制、项目管理和用款计划,不能进行预算执行分析和决算管理等理由向省级政府提出异议,如果机关事务管理局的负责人有能力从制度、效率、人际关系等角度进行博弈,该项职能得以保留的可能性极大,反之亦然。调研显示,该项职能已经基本回归财政。其次,在国有资产管理职能履行方面,該职能在调整到机关事务管理局以前,分散在发改委、经信委等部门,尽管机构改革过程中有的省份是连人带编与职能职责整体调整至财政部门,但后来又调整至机关事务管理局,但对应的垂管部门却在国家财政部,导致财政部在召开相关会议时,省级部门由外行的机关事务管理局派人参加,省级财政厅被内部问责。最终大部分省份进行了内部区分,即财政厅负责省本级的面上制度管理与全省的纵向管理,而省级机关事务管理局只负责省本级的具体制度。但不同省份的执行情况也有差别,比如,广东省的机关事务管理局对国有资产有标准制定和国有资产的购入、使用、报废、处置登记等全流程管理,而四川省机关事务管理局只有国有资产的登记、报废与处置职能。与此同时,根据省内协商结果和《条例》规定,机关事务管理局有权制定国有资产购买和管理标准,但在调研中发现,该标准制定出来征求意见时,被有的省级财政厅全部否定,导致国有资产购买与管理标准流产,影响了机关事务治理现代化任务之标准化目标的实现。

(三)省级机关事务管理职能法定化受到非正式制度的影响

省级机关事务管理职能边界的法规效力问题与多方博弈问题只涉及公共权力与行政规章等正式制度的执行,而公共权力与制度之外的非正式制度也会干扰到省级机关事务管理职能边界的确定。新制度经济学理论认为,非正式制度包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等因素,其中意识形态处于核心地位,共同对省级机关事务在本质上是一种内部保障活动的职能履行产生广泛而又深刻的影响。调研中发现,省级机关事务管理职能的实现大多取决于省级政府领导的认知或人脉资源,如果领导重视,则三大核心职能的边界就没有问题,指导关系也可以演变为事实上的“上下级关系”,反之,省级机关事务管理局只能有效履行服务职能并游离于经费管理与国有资产管理职能。显然,在政府机构改革和职能转型进程中,省级机关事务管理职能并没有随着政府、市场和社会三者能力的建设程度而有所调整。从部分省级机关事务管理局的三大核心职能履行现状来看,中央相关部委的非正式惩罚机制和省级领导的权变决策,甚至是省级机关事务管理局负责人与省级领导或其他行政机关的博弈能力,均有可能决定省级机关事务管理职能边界。

一是行政道德伦理的影响。制度短缺和制度失范是我国目前在政府转型方面存在的明显挑战,尤其是非正式制度的问题。省级机关事务管理职能的调整伴随着机构改革的同步推进,这使得省级机关事务管理局和其他行政机构对裁撤的国有资产管理办公室和经费预算职能的调整产生了“非份之想”,根据中央规定或地方公共管理需要就成为部分群体和机构堂而皇之的借口,导致省级机关事务管理职能的全部或部分“摇摆”。同时,基于效率的行政价值目标,职能边界问题往往也体现出地方领导的工作态度与工作技术,但是这种行政权力主体放弃或违背行政权力的公共性问题对机关事务管理带来的危害是显而易见的。二是行政价值分歧的影响。在政府部门中,公务人员普遍认为,行政机关是全心全意为人民服务的,而机关事务管理局是全心全意为行政机关服务的,把机关事务看成政府的“家事”,可以随意改变,缺乏制度的刚性约束,加剧了公共行政价值选择的功利化倾向,也为相关职能部门与省级机关事务管理局进行职能归属权提供了博弈空间。三是中国式“关系”的影响。“人情”、“关系”、“面子”不仅对当代中国的社会行为影响十分普遍,同样也广泛存在于行政机关。当涉及缺乏刚性规定的权力型职能调整时,有“能力”的调出与调入的机构负责人普遍会动用“关系”来影响该职能的最终归属,这也是目前部分省级机关事务管理局的经费管理职能和国有资产管理职能与财政、发改,以及其他部门存在重复与交叉的主要原因。

三、省级机关事务管理职能法定化路径创新分析

党的十九大报告指出,我国经济已经向高质量发展阶段转变,要从“有没有”向“好不好”转变。机关事务虽然不是完全的经济事务,但其管理事项中涉及经费预算与国有资产管理,有经济质量高低之分;同时作为一项间接性公共服务,管理质量仍然也有高低之分。如何体现机关事务管理质量的高低与好坏,在很大程度上取决于“要做什么、由谁去做、怎样去做”等一系列问题, 即必须要使机关事务管理职能边界清晰和充分法定化,尤其是省级以上的机关事务管理的法定化,包括管理地位与核心职能的法定化,以及明确与其他政府组成部门的法定关系,从而提升省级机关事务治理效率。

(一)推进机关事务管理法制化,建立统一明确的管理体系

机关事务治理是国家治理的重要组成部分,法治是治理体系和治理能力现代化的重要依托。从制度层面来看,《条例》作为行政规章,对部门规章和地方规章具有一定的约束力,然后现实中,其执行效力却受制于部门规章与部门利益;从《条例》的内容来看,其作为行政规章所规定的内容过于笼统、原则性较强,再加上位阶较低,导致权威性不够。因此急需要一部具有较高位阶的专项法律体系来保障其职能的法定化,比如机关事务管理法、政府成本管理条例、后勤服务标准等。从法治层面来看,《条例》没有明确机关事务管理职能法定化的主体责任与治理边界,也没有对如何保障机关事务管理职能法定化的公共权力因素和非制度化因素的控制原则进行规定。因此,治理体系还应当包括统一明确的实施体系、监督体系和保障体系等方面的内容,着重解决机关事务的职能配置与治理效率矛盾,以及省管局对同级机关事务的管理约束软化问题,减少省级政府及其领导者的自由裁量权,从而促进机关事务管理职能的法定化和法治化。与此同时,可借助本轮机构改革东风,建立起类似于其他行业的纵向上下级关系,包括组织架构、统一的规章制度和行业标准,形成“国家-省-市-县”紧密相连、相互协调的工作体系,只有这样机关事务管理才能做到法定职责必须为、法无授权不可为,否则就谈不上机关事务治理现代化和高质量发展。

(二)明确省管局的法定地位,确保核心职能的法定化

从目前全国各地的省级机关事务管理局的机构名称、行政层级等方面来看,有必要借助今年的机构改革东风,理顺省管局的机构设置与上下级关系问题。十九届三中全会通过了《关于深化党和国家机构改革的决定》,以功能管理取代行业管理,并适度地拆分和整合规划权、执行权、监督权,试图通过权力的拆解与重构来规范政府部门的外部行政权力边界,这就为厘清省级机关事务管理职能边界奠定了法规基礎,规避了标准制定与执行的冲突。公共选择理论认为,行政机构也是理性“经济人”,既要追求组织利益最大又要追求个人利益最大。省级机关事务管理局受省级政府委托对省级层面的机关事务进行管理,但两者间的行为目标有偏差,前者倾向于省级层面的机关事务管理法治化、现代化,后者则倾向于机关之间的利益平衡,从而导致机构的集体理性与个体理性冲突,产生剩余损失,即管理成本的增加。在经济学中,个体理性和集体理性均强调在确定性环境下,个人和集体都有一种阿马蒂亚·森所说的内在一致性,即对自身具有偏好连续性,并按照类似于成本收益原则的方法选择最有利于自己的行为方式去实现一定的目标,即理性行动趋向于采取最优策略,以最小代价取得最大收益。 因此,明确省管局的机构名称、行政层级,有助于三大核心职能的集中统一履行,有助于建立起全国统一的行业指导关系,统一行业标准和工作要求,避免管理范围和管理权限的越位、错位和缺位。

(三)明确省管局的核心职能边界,确保职能范围的法定化

制度的自我完善是国家治理的核心议题,其中的关键环节在于机关事务管理职能的合理设置与灵活调适。从《机关事务管理条例》内容来看,它强调机关事务管理局对本级行政机关事务管理的制度化、标准化,却忽略了整个行政体系的非制度化因素对其职能边界的影响。调研中发现,部分省级机关事务管理职能的调入和调出,基本上是基于多方博弈、相关部门负责人能力和省级领导的多方协调,但无论是哪种原因都会耗费一定的公共资源,形成较高的组织协调成本,而且更是一种人治模式的管理。新制度经济学认为,制度是一种公共产品,是一种行为规则,可以避免无序现象的出现。省级机关事务管理职能的清晰界定不仅要有《机关事务管理条例》的支撑,更要有伴随行政机关改革的合理制度安排。一方面,任何行政机关在自己的福利性职能受到侵害或面臨某种行政伦理道德底线的挑战时,均有冲破利益边界而挑战行政权力的可能,同时,行政权力也会在权益博弈中而冲破边界伤害其他行政机关的行政权利,增加组织协调成本。另一方面,因行政机构改革而带来省级机关事务管理局与其他部门的职能归属问题,很大程度在于相关制度供给的缺失,使得各单位间缺乏具有省级层面的组织协调效力。从省级机关事务管理职能变迁来看,省级层面的正式制度供给似乎一直都是缺失状态,核心职能的逐渐形成与有效履行基本上靠地方领导的协调。虽然制度经济学理论认为,制度的均衡是短暂的,非均衡是一种常态,但没有制度的供给又怎么会有制度的短期均衡与变迁呢?因而,对于省级机关事务管理职能边界的厘定需要考虑政府组织协调成本进行恰当的制度设计,包括制定和设置省级机关事务管理局与其他有可能存在职能重叠和交叉部门的权力边界,要在机构调整背景下积极应对制度供给不足的现状,实现职能边界的清晰界定,并降低组织协调成本,以制度刚性推动省级机关事务治理现代化。

(四)法定化省级管理局职能关系,降低非正式制度的影响

随着《机关事务管理条例》的实施,一套覆盖各级党政机构的机关事务管理体系已经在全国建立起来,为机关事务管理的现代化、法治化、标准化指明了方向。但是该条例的行政规章性质并没有对省级机关事务管理职能的有效履行提供坚实的法规保障,反而在实践受制于部门规章,从而导致省级机关事务管理的两大核心职能与多个省本级部门的职能重复交叉,直接使得省级管理局依《条例》制定出的相关工作标准无法获得相关部门的认同而“搁浅”。从《机关事务管理条例》与财政部的35号令来看,所涉及到行政权力并非与两个行政主体高度相关,但经费管理与国有资产管理的行政权与执行权的定位出现了重叠和交叉,无法耦合的公共任务属性成为省级机关事务职能边界清晰的最大障碍,再加上机会主义原因,行政机关间的交易成本有增无减。今年国家正在大力推动国务院机构,紧接着省级的机构改革也会紧锣密鼓地进行,机构的裁撤与合并使得省级机关事务管理局需要对部分新机构进行经费预算管理和国有资产购买管理,但是这两大职能的履行对已经遇到瓶颈的省级机关事务管理局来说,更是雪上加霜。由此可见,当行政机关的功能和任务因新一轮机构改革而有所调整时,省级机关事务管理职能边界的清晰界定显得尤为重要。既然行政规章在落实过程中受制于部门规章,那么就有必要从法律的层面来提升省级机关事务管理的地位,通过法律来明确其在动态的内部行政事务管理中如何保持核心职能的稳定性,通过法律推动《机关事务管理条例》与其他部门规章的有机衔接,通过法律来法定化省级机关事务管理职能,从而减少权力等正式与非正式制度的干扰,降低省级机关事务管理职能履行的交易成本,提升管理效率,顺利推动《条例》的完全实施和机关事务治理现代化。

注释:

王浦劬、梁宇、李天龙.十八大以来我国省级机关事务管理体制改革的发展及其思考.中国行政管理.2018(3).

陶学良.论机关事务工作的高质量发展.中国行政管理.2018(3).

王德.科学把握当前机关事务工作的定位与职能.中国行政管理.2015(1).

韦振宇.以制度建设为依托 提升机关事务行政效能.中国机关后勤.2016(8).

衡霞.农业产业化经营风险的防范机制研究.四川大学出版社.2011.264.

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