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日本宪法和平条款修改的正当性分析

作者:金文璇 来源:法制与社会 论文栏目:法律论文     更新时间:2019-04-24   浏览

摘 要 宪法的修改以不违背宪法精神及其规范内涵为前提。作为日本宪法的重要组成部分,第九条所昭示的和平主义精神著称于世,并对维护世界和平产生深远影响,在宪法中居于根本性地位。但安倍内阁极力推动修宪进程,以调整修宪程序、通过新《安保法》及结果论立场等形式,意图突破第九条对日本发展军事力量的限制,借此为集体自卫权的行使提供依据。此举不仅对和平主义主导下的国际法秩序造成严重冲击,还将导致宪法精神的根本性变更,难以在正当性层面得到自我证成。

关键词 日本修宪 宪法 和平条款

作者简介:金文璇,清华大学法学院本科生。

中图分类号:D911 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.167

现行日本宪法于二战后在美国主导下制定,核心内容有二:一是改变天皇统治下“君权神授”的专制思想,代之以国民主权为核心的民主制度;二是申明放弃战争及不保有军事力量的基本立场,以宪法形式限制国家军事权力,消除军国主义对世界和平的潜在威胁。前者已通过国家权力的移转形成了天皇虚位、国民主权的现代民主政治制度,并在制度实践中保持了高度的稳定性;后者则通过宪法第九条确立了和平主义的基本框架,严格规制日本军事力量的扩张。而近年安倍内阁主导修宪的核心议题,即力图修改被称为和平条款的宪法第九条,极力突破日本在军事扩张上的限制。

2016年7月,日本执政联盟在第24届参议院选举中获得三分之二以上席位。在此基础上日本首相安倍晋三重启修宪程序,并提出“在2020年实施新宪法”的修宪目标。但安倍内阁为推动修宪而创造的政治条件并不足以证明修宪本身的正当性。现有研究中,学者多立足于国际政治视角,集中探討修宪背后的国际局势,较少关注法学规范。基于该角度的研究空白,本文将以宪法理论为切入视角,从宪法修改的适用条件出发,明确修宪权行使的界限,探讨日本宪法第九条的规范性内涵,并对安倍内阁修宪工作的正当性提出质疑。

一、宪法修改的界限

宪法修改,即修宪机关根据宪法规定的特定修改程序,删除、增加、变更宪法不适应社会实际的部分内容。①修宪权是制宪权所设定的权力,为此不能变更作为宪法根基的价值原理,否则就超越了修宪的范围,等于革命或重新制定宪法。为使修宪权在合理框架内运行,防止修宪主导者随意改变宪法基本精神,必须对修宪权进行形式和内容上的限制。②

形式上,修宪必须遵守宪法所规定的程序;内容上,结合世界各国的立法例,宪法所确立的根本国家制度、领土范围、共和政体等根本性条款,应当视为不得修改的内容,一旦修改将导致宪法规范的彻底变更。日本宪法第96条已对修宪程序加以明确规定,因此在程序层面解释空间较小,争议不大;而关于修宪的实质性限制,往往存在解释论上的分歧。对此日本学者芦部信喜认为,宪法变迁应同时具备两个特征:第一,宪法规范的现实意义已经发生变化;第二,这种变化不违反宪法精神。③其宪法变迁理论从宪法规范的内涵出发,充分尊重宪法条文本身的价值,将对宪法规范的捍卫置于政治利益的考量之上,维护了宪法的独立性与权威性,为宪法主流学说所接受。

基于上述理论,若第九条在日本宪法中处于根本性地位,其所确立的和平主义原则作为宪法的基本精神及价值取向,深刻影响了本国国民乃至世界各国对日本宪法的认知,则该条款也属于不可修改的内容。若以时代需要为由对其妄加修改,将改变日本宪法性质,无异于重新制定宪法。可见,若要讨论日本修宪的正当性问题,应明确宪法第九条在整个宪法体系中的地位,分析该条款的规范性内涵及其在日本国家治理和维护世界和平中的重要意义。

二、和平宪法的规范性内涵

日本宪法第九条明确规定“日本国民衷心谋求基于正义与秩序的国际和平,永远放弃以国权发动的战争、武力威胁或武力行使作为解决国际争端的手段。为达到前项目的,不保持陆海空军及其他战争力量,不承认国家的交战权。”宪法条文的表述多具纲领性和抽象性特点,所以须从规范解释的角度明确其内涵,以防该条款被右翼势力恶意解读并架空。

(一)“强加宪法论”的谬误

从形式上看,战后日本宪法是在联盟总司令部起草的宪法草案的基础上加以制定的,带有战后制裁的强制性特点。日本右翼势力因此鼓吹“强加宪法论”④,用以否定和平宪法的正当性,即战后宪法是美国强加给日本的,是日本丧失独立主权的象征,无法代表日本人民的意志。此种观点带有一定的煽动性,易引发日本民众对现行宪法的负面情绪。此种将制宪的强制性特点与民主相对立的观点实则是将人民意志形式化,恰恰忽视了战后日本人民的真实意志。

对此日本学者柄谷行人在《宪法的无意识》中指出,若以日本民众的意识为判断准据,明治宪法和战后宪法均是外力的产物,都是因外在的紧张关系而不得不制定的宪法。“因为明治宪法的制定是为了对外展现日本作为‘现代国家的政治身份,并废除幕末缔结的一系列不平等条约。”⑤可见,受外在强制力影响下的制宪并不天然地丧失其正当性,不应以此宪法制定的效力。右翼势力将战后宪法制定中的形式性瑕疵片面夸大化,以此骗取民众对修宪的支持,其言论在逻辑上难以周延。

判断战后宪法制定的正当性,关键在于对主权过渡的认识。1945年8月日本接受《波茨坦公告》时,其主权即从天皇转移到人民,明治宪法因制定时的原有基础丧失而失效。在此前提下,由帝国议会经审议后以绝对多数表决通过的新宪法草案,是国民意志自由表达的结果。⑥这不仅反映了日本民众的意愿,还与现代宪法民主精神相契合。由此可见,和平宪法的制定虽带有强制性特点,但符合宪法制定的基本精神,因此其具有正当性。

(二)战后宪法的实质正当性基础

1.日本宪法第九条的法理渊源

第九条之所以被称为“和平条款”,是因为其规定了日本“放弃发动战争”和“不保持军事力量”原则。这体现了国际法的和平主义原则,也使宪法第九条因此具有了超国家性。

和平主义原则最早可追溯至康德的《永久和平论》,其主张各国交往应以国际和平为核心目标,以废除常备军及避免战争为维护国际和平的先决条件。其后1928年《巴黎非战公约》重提“缔约各国谴责用战争解决国际争端,并废弃以战争作为在其相互关系中实施国家政策的工具”这一基本原则,奠定了二战后《联合国宪章》等一系列多变或双边条约的非战与和平主义基调。由此可见,日本宪法第九条意义在于防止军国主义东山再起,维护世界和平,这符合国际法的规范要求,具有高度正当性,其效力应被肯定。

2.宪法第九条的实质意义与法效果

宪法条文的现实意义,以是否符合人民意志及自由正义之自然法精神作为其判断标准。但因民意是较抽象的概念,不应以民众支持率为依据作简单衡量,而应从法条的实际效果出发,探讨宪法第九条对日本及世界的现实意义。该条款的法效果包括如下两方面:

从维护国际和平的角度看,日本宪法第九条对日本军国主义加以严格限制,减小了新一轮世界战争爆发的可能性,维护了二战后逐步完善的国际法秩序。对此日本学者寺岛俊穗曾提出宪法第九条的“世界史意义”,认为宪法第九条虽为国家内部规则体系的一部分,但却超越了民族国家框架的范围,体现出超越国界的世界精神,被国际认可为通向秩序与和平的先例。⑦

从战后日本自身的发展来看,一方面,宪法第九条为其经济恢复提供了和平稳定的国内环境,有效促进了日本社会秩序的稳定;另一方面,宪法第九条的规定也为日本赢得了国际舆论认可,缓解了日本与邻国之间的紧张关系,为日本在经济、政治、外交等领域的发展奠定了良好基础。因此,宪法第九条虽限制了日本军事力量的发展,但其长远效果远大于日本通过扩充军队所获得的利益。

第九条使日本宪法拥有了和平主义的世界属性,与人权主权条款并称为日本宪法的两大基石,在整部宪法中居于根本性地位。第九条所确立的和平主义原则作为“宪法基本三原则”之一,适应日本和国际的现实需要,应被长期坚持并严格遵守。从宪法的实质意义上看,安倍内阁修改宪法的举动缺乏目的上的正当性,属于“无理由修宪”⑧。

(三)和平条款与集体自卫权之关系

依据宪法调查会的会议报告,目前党派间意见的主要分歧在于集体自卫权的行使是否超出宪法第九条(尤其是第二款)的涵射范围。所谓集体自卫权,指与本国关系密切的国家遭受他国武力攻击时,无论自身是否受到攻击,都有使用武力进行干预和阻止的权利。虽然《武力攻击事态法》规定了行使武力的三个必要条件(“存立危机事态”,“保全国家存立、保护国民的适当手段”以及“必要最小限度”),但因手段与限度难以具体界定,该限制实际上被虚置。集体自卫权的行使将使日本突破宪法原有框架,以提高日本的国际影响力为由掩盖其扩充军事力量的目的,严重背离和平主义的宪法基本精神。

对此,自民党副总裁高村正彦在2016年7月的演讲中曾承认自卫队违宪的事实:“坦诚地说,我也想(修改宪法第九条),自卫队是违反宪法的。最好是修改(第二款)。”⑨该言论真实地反映出修宪派实现其政治目标的手段,即通过发展自卫队实质上改变宪法适用条件,再以修宪形式使集体自卫权的行使具有彻底的正当性,达到行使集体自卫权与修宪二者相互促进的效果。

综上,第一,宪法第九条的和平主义原则仍具有深远的时代意义,并未脱离现实需要;第二,集体自卫权不在宪法第九条规范范围之内,若将其写入宪法,将导致宪法精神的根本性变更,不但对日本本国的社会稳定与法秩序建构造成威胁,而且将对国际和平秩序造成严重冲击。因此,安倍内阁推动修宪之举缺乏正当化事由。

三、安倍内阁修宪准备工作的正当性评价

在以修宪理论为依据对宪法规范加以分析后,仍需对安倍内阁主导修宪进程中的具体行动加以评价。通过分析其修宪路径的转变及具体举措,可以从中发现日本在权力分配、政党竞争、选举制度等层面特有的政治现象及问题。在安倍内阁推动修宪的背后,是一场权力竞争与宪法规范的博弈。修宪进程中,政治利益的考量居于优先地位,而民意集中與正当程序被置于末端,此种情形下的宪法修改也流于形式化,使得宪法不再是授权规范,而成为了证权工具,成为政府实现其政治目标的一种功利性手段。笔者将对安倍政府的修宪准备工作进行具体评价。

(一)修改修宪程序的政治尝试

日本宪法第96条规定了宪法的修改程序:“必须经各议员全体议员三分之二以上的赞成,并在特别国民投票中获得半数以上的赞成。”为此,安倍曾在2012年12月提出“修改96条论”,意图将国会的三分之二同意改为二分之一通过,以此减小修宪阻力。修宪程序条款是对宪法实施的保护条款,起到防止宪法规范被任意变更的重要作用,因此其效力不容随意否定。在其他政党甚至美国对该做法表示强烈质疑后,该政治尝试以“尚未处于被国民理解的阶段”为由宣告破产。⑩

(二)新《安保法》的通过

2015年5月15日,安倍内阁以内阁立法的形式向国会提交了《安全保障相关法案》,经众议院通过后,至同年9月在参议院最终通过。该法由两部分构成,其一为《国际和平支援法》,为日本自卫队支持多国军队提供依据;其二为《和平安全法制整备法》,涵盖《武力攻击事态法》、《周边事态法》、《联合国维和活动协力法》等十部法案,规定了日本自卫队行使集体自卫权和发动武力攻击的条件,把“日本或与日本有密切关系的国家遭到武力攻击,日本存亡受威胁、存在国民权利被彻底剥夺的明确危险”的情况定义为“存亡危机事态”,此时日本即使未直接受攻击,也可对他国行使武力。

在宪法为普通法律的制定确立严格框架限制的社会,新《安保法》的通过与修宪之间存在着明显的矛盾:一方面,安倍意图以修宪方式将集体自卫权写入宪法,表明现行宪法并未对集体自卫权作出明确授权,则新《安保法》的内容应因违宪而归于无效;另一方面,若主张新《安保法》合宪,则安倍政府没有理由修改宪法,通过宪法解释的形式即可维护法秩序的统一性。因宪法解释的扩张空间有限,在允许的解释范围内无法实现对集体自卫权正当性的自洽,因此安倍只得通过修宪形式为日本扩充军事力量披上合法外衣。这一宪法逻辑上的吊诡,体现出日本法制与权力运作中的三个问题:

第一,从宪法与普通法律的关系来看,宪法在规则体系中居于最高地位。新《安保法》的出台实则是为修宪奠定实质性基础,以架空宪法第九条的形式迫使民众被动接受宪法的修改。此种隐形操纵民意的行为与宪法的最高地位相冲突。

第二,从内阁的职能权限角度看,作为行政机关的内阁本无权干预立法事项,但受日本政党执政传统的影响,政府往往与议会中多数党议员的政治目标一致,从而使政府权力得以延伸并过度扩张。此种形式化分权只是职能的分工,并非权力的制衡,在缺乏多元权力制衡机制的日本政治社会难以保障权力行使的规范化和有序性。

第三,从违宪审查机制来看,依据日本宪法第81条,最高法院虽有违宪审查的权利,但该权利限定于附带性审查,不告不理,并且只能对政府的具体行政行为是否合宪进行个案判断,无权对法律条文进行抽象审查。最高法院法官由内阁提名,天皇任命,其权力来源于首相,因此对宪法问题的判断与政府立场一致。此外,判例体系中下级法院应遵循上级法院的先例,无权依自己的判断推翻原有判决。以上原因均导致违宪审查机制在实际运行中处于缺位状态,难以对违宪的法律加以有效抵制。

(三)结果论的修宪立场

2015年1月29日,安倍晋三在第189回国会众议院预算委员会的答辩中强调“修宪结果”的重要性,指出“政治不仅仅是理念,理念很重要,但也有必要拿出结果来。为了得到结果有必要取得国民、国际的理解。修改宪法是自民党结党以来的主张,也已提出修改草案。可如果在国民投票中不能得到过半数赞成,就不能得到修改宪法这一结果。” 此后安倍政府为减少修宪阻力,不再谈及具体修改宪法哪项条款,而是鼓动选民进行第一次投票,以渐进的方式实现修改第九条的目标。

2016年4月共同社民调显示,国民中超过四成者支持修改宪法,但针对的是隐私保护领域,而非宪法第九条。在NHK民调中,44%的受访者认为“和平主义”为战后日本宪法的成就,更有高达73%的民意认同“和平主义与放弃战争”。此外,57%的受访者认为修宪与否的讨论仍未充分。相比安倍将集体自卫权写入宪法的执着,在“安倍经济学”未缓解日本经济疲软现象的背景下,日本民众的着眼点更侧重于国内社会保障、福利及就业政策,及日本被卷入国际冲突的潜在风险。

通过对民众与政府关注点的对比,可见安倍所谓的“结果论”只是一种迂回策略,通过偷换概念,将国民对修宪的认同等同于对修改第九条的认同。从国民投票的具体运作来看,其在形式和实质上均存在缺陷:第一,国民虽有权反对,但却无权否决,一旦修宪程序启动,将导致宪法修改处于不可控的状态;第二,国民仅在国民投票或参议院大选的投票中得以表达个人意志,缺少长期且持续的民意表达渠道,国民对于政府的行为难以做到及时的监督与规制;第三,过半数的一般多数决方式只是功利性形式化的计算,超过50%的多数只能反应赞成者这一群体的意志,并不代表公意,因而全体国民的意志并未得到有效表达;第四,政府易利用群体性心理,通过对修宪意图的选择性解释误导国民,使民众的意志成为政治的附庸,违背了战后宪法的人民主权原则,也对政府自身运行的稳定性造成极大冲击。

以结果为导向的修宪策略确会减少修宪程序上的阻碍,但形式化的包装无法隐藏安倍内阁修宪的实际目的,“让民众体验一次修改宪法运动”的构想忽视了启动修宪的实质必要条件,削弱了宪法的权威性。

日本宪法第九条确立的和平主义原则对当今日本社会仍具有重要的现实意义,对维护国际和平产生深远影響。安倍内阁意图修改宪法第九条之举缺乏正当化事由,其具体行为超越了宪法所赋予的权限,突破了宪法的基本框架,无法获得正当化基础。缺乏正当性的修宪行为,不但背离了修宪制度设计的初衷,而且违背了国民意愿,偏离了日本国家发展的正确方向。长远来看,安倍内阁的修宪之举难以获得持续且稳定的推动力。

注释:

宪法学编写组.宪法学.北京:高等教育出版社.2011.

林来梵.宪法学讲义.北京:法律出版社.2011.

[日]芦部信喜.宪法.北京:北京大学出版社.2006.

陈阵.论日本国宪法制定过程中的美国政策与日本国民意志.外国问题研究.2017(1).

王钦.战后宪法及其不满——柄谷行人《宪法的无意识》书评.Artforum中文网.2017年5月16日.http://www.haik8.com/p/8h512.html.

[日]千叶真.日本宪法与公共哲学.北京:法律出版社.2009.

张伯玉.日本参议院选举与修宪走势分析.日本学刊.2016(5).19-43.

「読売新聞」2016年7月27日第4版.

张伯玉.从安倍修宪目标的调整与转换看日本修改宪法第九条的可能性.当代世界.2016(12).48-51.

第189回国会(众议院)预算委员会会议(2015年1月29日),安倍晋三答稻田朋美(自由民主党)质询。视频来源:http://www.shugiintv.go.jp/en/index.php?ex=VL,The House of Representatives Internet TV.

何思慎.安倍修宪悲愿 非民所欲.中时电子报(旺报).2017年5月15日.

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