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浅谈行政强制措施的民事行政检察监督

作者:肖玲 来源:职工法律天地 论文栏目:法律论文     更新时间:2019-01-12   浏览

肖玲

摘 要:行政强制措施,是行政执法机关作出行政决定之前对行政相对人的人身自由、财产权益实施暂时性控制和临时性限制的强制手段,为克服行政强制措施天然存在的权力恣意的内在冲动,必须加以有效监督。

关键词:必要性;动因;缺陷

行政强制措施广泛存在于行政执法机关的执法过程中,滥用、乱用行政强制措施或不履行、怠于履行行政强制措施职责等问题在行政执法过程中大量存在。筆者试从行政强制措施民事行政检察监督的必要性、应坚持的基本原则、可监督的案件范围等方面,进行初步研究和思考。

一、行政强制措施民事行政检察监督——必然选择

对行政权力的监督防范是任何一个法治国家和地区都要面对的问题。选择以什么方式和途径对行政权力进行监督,不仅跟这个国家的法制历史传统有关,也和这个国家宪政结构分不开。我国的人民检察制度与传统封建社会的御史监察制度具有一定的传承关系,并吸收借鉴了列宁的法律监督理论和苏联的法制实践,从成立之时起就天然地具有监督行政权的属性。此外,由履行法律监督职能的检察机关负责对行政执法机关的监督,也符合我国检察权的《宪法》定位。有学者将我国检察权归纳为有别于大陆法系“控权型检察权”和英美法系“公诉型检察权”的“双重监督型检察权”,这种观点是妥当的。当前,对行政强制措施的审判监督和行政诉讼监督已发展多年且日趋完善,进一步探索制度创新的空间有限,而如何发挥检察机关对行政强制措施的独特的权力制约效能一直是我们的一个制度短板。

二、行政强制措施民事行政检察监督的基本原则

(一)以保护国家利益、社会公共利益为主的原则

坚持以保护国家利益、社会公共利益为主的原则,主要是因为我国《行政诉讼法》尚未确立对于国家利益、社会公共利益的司法保护机制。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释的规定,行政诉讼的适格原告必须与被诉行政行为有法律上的利害关系,才能依法提起行政诉讼。这就存在国家和社会公共利益保护的法律漏洞:行政执法机关实施侵害社会公共利益又不针对特定行政相对人的行政违法行为,不在行政诉讼受案范围之内。检察机关开展行政强制措施的民事行政检察监督,坚持保护国家和社会公共利益的原则,可以有效弥补我国《行政诉讼法》存在的公共利益保护缺位的问题,切实保护好国家利益、社会公共利益免受不法行政行为的侵害。

(二)不介入私权救济程序原则

所谓不介入私权救济程序原则,是指检察机关开展行政强制措施民事行政检察监督,并非是对所有的行政强制违法行为都予以监督,如果行政相对人或利害关系人可以通过提起行政诉讼(包括行政赔偿诉讼)、申请行政诉讼监督、申请再审等合法渠道维护自己的合法权益,检察机关就不应介入干涉。也就是说,要充分尊重行政相对人的诉权,“除非不存在适格的私权发动主体,或者在出现私权与行政权共同损害国家利益或社会公共利益而无人发动时,或者在适格发动主体迫于公权力压力无法行使诉权时,才能启动民事行政检察监督。”毕竟是否行使、何时行使诉权属于行政相对人的私权自治范围,作为公权的民事行政检察监督权不应随意介入。再者说,既然行政相对人能够通过诉讼表达诉求,检察机关就没必要浪费稀缺的民事行政检察监督资源而越俎代庖,徒增讼累。

(三)有限监督原则

有限监督原则,也可称之为谦抑性原则,是指民事行政检察监督应本着理性、平和、客观、审慎的心态,严格控制监督的范围和界限,没必要对行政执法机关实施行政强制措施施加全过程、整链条的监督,更不存在走事前审批的司法令状主义的余地。对行政强制措施的民事行政检察监督,必须把握有限监督的尺度,把有限的监督力量放在对侵犯公民人身、财产权益,造成较大社会影响而又缺乏有效司法救济途径的行政强制措施的监督上,也不宜将所有的行政强制措施都纳入民事行政检察监督的视野。

三、行政强制措施民事行政检察监督的案件范围

(一)没有适格行政相对人起诉的情形

依法行政,既要讲限权,也即“法无授权不可为”,也要讲用权,也即“法定职责必须为”。但现实生活中存在大量的行政执法机关怠于或不履行行政强制措施,致使国家利益或社会公共利益受到重大损害而无人监督的情形。当前,行政违法行为在环境保护、食品药品安全监管等领域大量存在,而这种现象与承担监管职责的行政执法机关怠于履职或不予履职的行政不作为密切相关,且损害的都是国家利益或不特定公众利益。在这种情况下,检察机关应当出于保护国家利益和社会公共利益,对行政执法机关的行政不作为违法予以监督。

(二)行政相对人不起诉的情形

行政执法机关在采取行政强制措施以后,如果违法解除行政强制措施,也会发生损害国家利益或者社会公共利益的后果。此时,行政相对人因行政执法机关违法解除行政强制措施而获益,自然不存在权利救济问题。在这种情况下,行政执法机关的违法行政行为得不到有效的监督,被侵害的国家或社会公共利益也无人予以保护。对此,检察机关应当启动民事行政检察监督程序。例如,根据《中华人民共和国人民警察法》第十四条的规定,公安机关的人民警察对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人,可以采取保护性约束措施。需要送往指定的单位、场所加以监护的,应当报请县级以上人民政府公安机关批准,并及时通知其监护人。如果执勤的人民警察既没有将疑似精神病人送交家属严加看管,也没有按照规定对疑似精神病人进行精神健康状况评估,就违法解除对其约束措施,则对公共安全是一种巨大的威胁。

(三)其他的行政相对人不能、不便起诉的情形

行政执法机关对公民人身、财产权益采取行政强制措施涉嫌行政违法,虽然存在适格行政相对人或与行政行为有利害关系的人可以提起行政诉讼,但部分行政相对人或利害关系人可能存在不能起诉、不便起诉的诉权行使障碍。在这种情况下,如果不纠正违法行政强制可能损害国家或社会公共利益,则检察机关应依法启动民事行政检察监督程序。

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