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法律援助案件质量标准问题的思考

作者: 来源: 论文栏目:法律论文     更新时间:2017-02-27   浏览

法律援助案件质量标准作为法律援助从注重数量到数量、质量并重,是一个新阶段、新事物。因此,在对其理解上还有一定的出入。为尽快达成思想共识,推动法律援助案件质量标准制定工作,有必要对相关问题从理论上进行思考研究。

一、制定法律援助案件质量标准的必要性

(一)法律援助工作发展完善的需要。法律援助自上世纪九十年代在我国提出后,历经制度不健全、健全、再健全不断螺旋上升的过程。这种螺旋上升过程反映在法律援助案件质量上。即刚开始并未有具体的制度规范,如最早规定“法律援助”的1996年版《刑事诉讼法》,仅仅规定人民法院可以或应当指定承担法律援助义务的律师为其辩护。经过几年的发展,2003年法律援助案件质量开始提上工作日程,特别是国务院《法律援助条例》第6条对案件质量提出了原则要求:“律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务,为受援人提供符合标准的法律服务。”同时,第22条对案件质量提出了底线要求:“办理法律援助案件的人员,应当遵守执业道德和执业纪律,提供法律援助不得收受任何财物。”这一发展是与法律援助工作发展的阶段性与主要任务相适应的。当时法律援助尚处于初创阶段,工作的主要任务是办案,数量排在工作的第一位。但是从2009年开始,全国法律援助工作受益于“三个纳入”政策的有效实施,逐渐进入了发展壮大期。例如,2013年湖南省所有市县均设立了法律援助机构,法律援助机构编制总数615人,平均每个法律援助机构编制数为4.4人。全省法律援助业务经费纳入预算管理的法律援助机构达到132个,占机构总数的94.3%。与2009年业务经费财政投入市州200.47万元、县级481.52万元比较,2013年市州395.48万元,增长近100%,县级1433.58万元,增长近200%。这个时期法律援助有了更多的人力、物力、精力探索将法律援助工作做得更好,司法部亦及时提出做大做强做优法律援助工作的要求。在此情况下,对提高案件质量,司法部法律援助工作司、部法律援助中心从2012年起连续三年在全国范围内组织部分省级和地市级地方开展了法律援助案件质量评估试点,在研究制定案件质量标准、检验案件质量评估方法、完善评估指标等方面取得了积极成效。三年来,有14个省级或地市级试点地方制定了案件质量标准,29个试点地方制定了案件质量评估指标等文件。

(二)经济社会发展提供了必要条件。经过30余年的改革开放,我国经济实力持续提升,社会治理水平逐步提高,这些为制定案件质量标准、提高法律援助质量提供了必要条件。从国家政策层面来讲,党的十八大以来,党和国家进一步推动法律援助事业发展。党的十八届三中、四中全会《决定》均确定“完善法律援助制度”的改革任务。习近平总书记对法律援助工作高度重视,多次对法律援助工作作出重要指示。2013年2月23日,习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时强调,“要加大对困难群众维护合法权益的法律援助”。2014年4月21日,习近平总书记听取司法部工作汇报时,对法律援助工作作出重要指示,强调“要在不断扩大法律援助范围的基础上,紧紧围绕经济社会发展的实际需要,注重提高法律援助的质量,努力做好公共法律服务体系建设。”2015年5月5日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十二次会议,审议通过了《关于完善法律援助制度的意见》。同年6月29日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善法律援助制度的意见》,明确提出“制定刑事、民事、行政法律援助案件质量标准。”从经费保障层面上来讲,随着国家对法律援助财政投入的逐年增长,为律师等办理法律援助案件补贴标准的有效提高奠定了坚实基础。如湖南省2015年仅中央、省级层面财政补助法律援助办案专款就达到2760万元,湖南当年法律援助结案2.3万余件,中央、省级财政对每个案件可以补贴1200元。这种办案补贴水准达到了《关于公布湖南省实行政府指导价的律师服务和基层法律服务收费范围和标准的通知》(湘发改价服〔2016〕129号)规定的政府指导价的最低标准水平。因此,在此时制定法律援助案件质量标准,对律师等案件承办人员提出更高的质量要求,不会产生太大的工作阻力。从政府购买服务层面来看,当前政府购买法律援助服务是大势所趋。法律援助实施政府购买服务后,案件质量将引入第三方评估机制。第三方评估需要相应的评估标准,这也要求必须尽快制定相应的案件质量标准。

(三)人民群众对法律援助案件质量有呼声、有要求。随着法治社会建设进程的加速推进,以及法律援助的深入人心,人民群众对法律援助的要求已从以往的有法律援助需求到需要优质高效的法律服务转变。突出表现在:受援人在律师选择上更加慎重,多数受援人希望法律援助机构指派社会认可度高的律师办理自身的援助案件。还有部分受援人在前往法律援助机构申请法律援助时,会事先多方咨询了解法律规定的亲朋好友或拨打12348法律服务热线了解相关法律规定。少数受援人在不满意律师等法律援助人员的服务行为时,会主动行使变更法律援助人员的权利。在开展法律援助案件质量回访的过程中,部分受援人抱怨律师与他们交流较少,甚至受援人不知道律师究竟为他们做了什么。另外,目前,法律援助案件质量信访投诉也呈现增长态势。

二、制定法律援助案件质量标准应厘清几个关系

(一)厘清法律援助案件质量与法律援助机构执法质量之间的关系。在对法律援助案件的理解上,目前存在不同认识和看法,一种认为法律援助案件始于案件受理阶段终于案件结案阶段;一种认为法律援助案件始于案件承办阶段终于案件结案阶段。上述不同认识导致在制定质量标准上出现两种不同观点:一种观点认为法律援助案件的质量标准应包括案件受理、审查、指派、监督工作标准和案件承办工作标准和案件结案工作标准;一种观点认为应包括案件承办工作标准和案件结案工作标准。笔者持第二种观点,理由为:(1)法律援助案件的受理、审查、指派、监督是法律赋予法律援助机构的工作职能,是一种行政权力;法律援助案件承办是律师等法律援助人员的一种专业服务行为。两者的质量标准应该不在同一层面和同一个维度,前者应为执法质量,后者才是案件质量。(2)《关于完善法律援助制度的意见》对两者作了区分规定,如在“(六)推进法律援助标准化建设”中,对“完善申请和受理审查工作制度”与“完善法律援助承办环节工作制度,规范法律咨询、非诉讼事项、诉讼事项办理流程,制定刑事、民事、行政法律援助案件质量标准”进行并列表述,可见《意见》指案件质量标准仅指承办环节的质量标准。

(二)厘清法律援助案件质量标准与有偿法律服务质量标准之间的关系。目前,对法律援助提出的要求是“优质高效”,突出表现在司法部《办理法律援助案件程序规定》第4条:“法律援助人员应当依照法律、法规及本规定,遵守有关法律服务业务流程,为受援人提供优质高效的法律服务。”那么这种优质高效是否等同于有偿法律服务的优质高效?在制定法律援助案件质量标准时,案件质量标准究竟应是一个优秀标准还是一个合格标准呢?笔者认为,法律援助案件质量标准应不能等于有偿法律服务的质量标准,它应当是一个合格标准。根据《法律援助条例》规定和政府免费公共服务的质量特性以及目前中国的国情和经费保障状况,决定了目前法律援助案件的质量标准应当是案件质量的合格标准。同时,笔者认为案件质量标准还应有底线标准,一旦律师等案件承办人员承办过程中出现违反法律援助相关禁止性规定,即为质量不合格。

(三)厘清案件质量指引标准和案件质量评估标准之间的关系。2012年司法部法律援助中心组织开展法律援助案件质量评估试点工作以来,试点地区逐步探索出案件质量标准相应的内涵和外延。概况分析来看,试点地区的案件质量标准大体分为案件质量指引标准和评估标准。如北京市海淀区制定的刑事、民事、行政、劳动仲裁、非诉讼案件质量指引标准和质量评估标准。之所以要包括两类标准,主要是因为工作上的需要,同时使标准兼具服务性和监管性。法律援助案件质量指引标准主要是对律师等提供标准化的法律援助办案服务指引,指导律师如何做合格的法律援助人员,如何提供标准化的服务。如刑事侦查法律援助案件质量指引标准,此标准应包括:(1)授权委托标准,即授权委托书如何签订及提交给侦查机关的期限等;(2)会见标准,即会见的主要内容和会见笔录制作等;(3)提出意见标准,即提出辩护意见的主要内容和意见形式等;(4)通报/报告标准,即通报/报告的情况等;(5)结案报告标准,即结案报告的形式和内容等;(6)立卷归档标准,即立卷归档的时间等。法律援助案件质量评估标准主要是为评估专家评估案卷质量提供依据。评估专家依照此标准评定案件质量的高度。如刑事侦查法律援助案件质量评估标准为:先将案件质量细分为6个大评估指标,即授权委托、会见、提出意见、通报/报告、结案报告、立卷归档等评估指标,并赋予不同分值,然后再将6大评估指标具体细化,并赋予相应分值。这样评估专家就可依据评估标准具体评估案件的具体分值,体现了评估的科学性。

(四)厘清案件质量标准与其他监管手段的关系。法律援助案件质量标准制定后,其因具有良好的质量监管功效,将会成为案件质量监管的重要手段。但是,还要注重其他监管手段的积极作用。须知,法律援助质量控制的一般措施包括事前控制、事中控制、事后评查三类,这三类监管措施共同发力才能有效。一要从源头控制法律援助案件质量:(1)建章立制,如司法部通过制定《办理法律援助案件程序规定》《法律援助投诉处理办法》及健全完善法律援助组织实施各环节的业务规范和服务标准等措施,完善质量制度建设;(2)明确法律援助律师办案资质,如湖南省出台的《湖南省法律援助案件指派办法》,明确要求死刑案件应安排执业5年以上且有刑事案件辩护经验的律师担任辩护人,未成年人案件应当安排执业2年以上且熟悉未成年人身心特点的人员担任辩护人或代理人。二要事中监督,主要是对律师等法律援助人员具体案件承办过程进行监督:(1)司法行政管理部门对重大案件或重大问题提供指导和监督;(2)法律援助机构监督,主要是要求法律援助人员定期向法律援助机构报告案件进展情况、重大疑难案件集体讨论等;(3)受援人监督,即事后评查,主要是指各级司法行政机关组织法律援助机构和律师协会等行业组织,对照案件质量标准,对法律援助案卷质量和承办人员的服务水平进行评查,并综合事中监管的情况,作出案件质量的评查结果。

三、湖南制定法律援助案件质量标准现状及建议

(一)制定法律援助案件质量标准的现状。湖南省作为司法部法律援助中心指定的全国法律援助案件质量评估试点省份之一,试点工作开展以来,认真贯彻落实司法部法律援助中心的部署要求,扎实开展相关试点工作,圆满完成试点工作任务。1.党委政府高度重视。湖南省委办公厅、省政府办公厅《关于完善法律援助制度的实施意见》(湘办发〔2016〕23号)明确要求:“完善法律援助承办环节工作制度,规范法律咨询、非诉讼事项办理流程,制定刑事、民事、行政法律援助案件质量标准。”暨2014、2015年大力支持省法律援助中心开展刑事二审、民事案件质量评估工作后,2016年省司法厅党组明确提出:“探索建立法律援助案件质量评估标准,规范事项办理流程。”并拨付一定的经费支持案件质量标准制定工作。2.试点制定了部分案件质量评估标准。在2014年试点的基础上,省法律援助中心研究制定了死刑二审刑事案件质量评估标准。省内部分地方如长沙、湘潭等地法律援助机构也积极探索制定案件质量标准,并于每年9月组织进行案件质量评查工作。少数县级法律援助中心,如衡南县法律援助中心制定了具体的民事法律援助案件质量评估指标,并将案件质量评估结果与案件补贴挂钩,有效提升了法律援助案件质量。3.培育储备了部分评估专家。在司法部法律援助中心的指导和培训下,目前全省逐步培育了部分案件质量评估专家。如2014年死刑二审案件质量评估标准,省内10位知名刑事专家律师参与制定。2015年司法部法律援助中心在湖南举办的民事案件质量评估试点工作,省内5名律师对照《民事法律援助案件同行评估标准(试行)》对150份民事案件进行了质量评估。

(二)制定法律援助案件质量标准存在的问题:1.制定任务繁重。法律援助案件类别多范围广,须制定22个案件质量评估标准,具体为刑事侦查、审查起诉法律援助案件质量指引、评估标准,刑事、民事、行政第一、二审法律援助案件质量指引、评估标准,民事执行法律援助案件质量指引、评估标准,劳动仲裁、非诉讼法律援助案件质量指引、评估标准。而目前全省制定的标准仅占其中的一小部分,还有大量的标准需要制定。2.相关人才储备不足。法律援助案件质量标准制定工作专业性强,既需较为熟悉当前法律援助案件承办的现状,又需具备较强的法律实务操作技能。但从目前的情况来看,对于什么是案件质量标准、案件质量标准制定的范围及注意事项,知晓的人还不多,相关的人才储备还不充足,能否承担起质量标准的制定工作有待考量。3.相关基础条件准备还不充足。目前法律援助经费保障水平能够支撑制定案件质量标准的需要,但案件补贴标准仍停留在低水平,即民事、行政案件每件平均补贴750-850元,刑事案件每件平均补贴450-650元。这一低水平的补贴标准只能停留在当事人“有法律援助”这个层面,难以调动律师等法律援助人员提供标准化的服务,因为这种补贴标准只是支付办案成本,并未体现律师服务的价值。

(三)制定法律援助案件质量标准的建议:1.提高制定法律援助案件质量标准的认识。制定法律援助案件质量标准是法律援助从注重数量到数量、质量并重的时代产物,是历史发展的必然。结合湖南实际和法律援助工作特点,需进一步深化对法律援助案件质量标准的认识。(1)监督功能。案件质量标准是落实《关于完善法律援助制度的意见》:“逐步推行办案质量与办案补贴挂钩的差别案件补贴制度,根据案件办理质量确定不同级别发放标准”的有效举措。只有案件质量标准化,案件补贴才能差别化,从而做到以差别化补贴监督督促律师等法律援助人员提高案件质量。(2)评价功能。案件质量标准为政府购买法律援助服务提供了第三方评价标准。借助第三方面的评估结果,政府购买法律援助服务的购买主体――司法行政部门可以参照评估结果,决定承接法律援助主体的服务资格。(3)研究功能。借助案件质量标准,司法行政部门可以适当抽取辖区内部分案卷进行评估,从而了解本地区法律援助案件的总体质量状况,研究解决本地区法律援助案件普遍存在的共性质量问题。2.加强制定法律援助案件质量标准的组织领导。由司法部制定出台全国统一的法律援助案件质量标准,由各省、区、市司法行政部门组织开展本辖区案件质量评估活动。在制定标准的同时,开展案件质量标准评估试点工作,及时检验案件质量标准的科学性和可操作性,借助试点及时形成一整套案件质量标准的制度性文件。3.夯实法律援助案件标准制定的基础条件。提高法律援助案件补贴标准。根据《关于完善法律援助制度的意见》及湖南省《关于完善法律援助制度的实施意见》有关要求,及时修订《湖南省法律援助经费使用管理办法》,根据律师承办案件成本、基本劳务费用等因素制定新的法律援助案件补贴标准,并逐步将办案补贴标准与政府指导价格接轨。

作者:廖红军 单位:湖南省司法厅

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