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政府购买公共服务的学理因由、现实困境与推进策略

 论文栏目:经济论文     更新时间:2017-03-08   浏览

张龙   云南财经大学财政与公共管理学院

陆宁   云南财经大学中华职业学院

摘要:政府购买公共服务是当代政府管理的新的理念,是当代社会治理的重大战略。新公共管理理论、多中心治理理论、交易成本理论为政府购买公共服务提供了理论依据。然而我国政府购买公共服务尚处于起步阶段,在法制建设、社会承接、合同管理、评估机制等方面还存在诸多问题。推进政府购买公共服务工作,要健全政府购买公共服务法律法规,培育和发展社会组织,提高政府的合同管理能力,建立健全监督与评估机制。

关键词:政府购买;公共服务;现实困境;推进策略

20世纪70年代以来,政府购买公共服务作为新公共管理运动的重要内容,成为欧美日等西方发达国家政府治理与服务创新的重要举措。1995年,上海浦东新区社会发展局将罗山市民会馆委托上海基督教青年会进行管理,我国各级政府开始探索购买公共服务。政府购买公共服务作为向社会提供公共服务的一种新机制和新举措,是我国政府深化行政体制改革、加快政府职能转变、推进政社合作良性互动的重要途径。近年来,政府购买公共服务正在被我国各级政府越来越广泛地运用于诸多领域,且呈现出良好的发展态势,但与此同时,政府在推进政府购买公共服务的实践中,也渐渐暴露出一些与政策预期相背离的问题。

一、政府购买公共服务的相关理论阐述

(一)政府购买公共服务相关概念辨析

公共服务的概念,有狭义和广义之分,狭义的公共服务是指以一定的信息、技术或劳务等形式表现出来的一种公共物品;广义的公共服务则是指政府恰当履行其职能过程中所提供的直接和间接的所有产出品。政府购买的公共服务必须基于可购买的视角,这就包含四方面的约束:一是公共服务的数量、品质、费用等能够等到明确量化,以保证政府能够与提供者签订合同,并进行监督与评价。二是市场上有大量的服务提供者,并具有较为完善的竞争机制,如此才可以降低公共服务的提供成本,并提高公共服务的供给效率。三是监督成本不是很高,否则难以达成节约财政资金的目标。四是公共服务购买后不影响其社会价值的发挥,如不能影响公共服务的公平性。

政府购买公共服务,就是通过公开招标、定向委托、邀标等形式,以财政性资金支付费用,用来购买通常应由政府以契约方式提供、由政府确定种类、品质和数量等的公共服务。政府由于自身的成本、效率、人才和专业化程度等多方面的条件限制,如以自身直接生产的方式提供公共服务具有较大的局限性。政府如采取公共服务购买的方式,则使政府从直接的服务生产者和提供者转变为间接的服务提供者和监督者,这样不仅可以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率,还可以改善社会治理结构,满足公众的多元化、个性化需求。

公共服务购买的承接者,是指市场上有能力供应公共服务的企业法人、事业单位及社会组织等社会力量。国务院办公厅于20139月发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,其中对公共服务购买的承接力量做了明确界定:“依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织,以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量”。需要强调的是,承接主体必须是独立法人,具有独立承担民事责任的能力承接主体的达标条件应由政府购买部门会同财政部门,根据购买服务项目的性质和质量等要求确定。

(二)政府购买公共服务的理论基础

1.新公共管理理论

新公共管理理论是20世纪70年代末以来发源于英、美、新、澳等西方国家的一种新的理论范式,它以经济学理论作为自己的理论基础,并提倡依靠自由化、市场化与竞争机制来变革公共管理。新公共管理意图重新定位市场与政府的关系,认为政府应更多地“掌舵”而非“划船”,以此降低政府运作成本,提高政府工作效率,提升公众对政府的信任。该理论主张政府应是政策的制定者和监督者而非执行者,政府应该负责公共服务的提供而非生产。新公共管理强调业绩评估和效率、授权并分解责任、用激励来替代规制、用结果决定财政分配、用竞争来解决问题、用民众满意度来衡量成就,从而实现公共服务的有效供给和公共资源的有效配置,并满足公众对公共服务日益增长的需求和多元化的选择。

2.多中心治理理论

多中心治理理论由以奥斯特罗姆夫妇为核心的一批研究者创立。“多中心”强调过程中参与者的互动,意味着“有许多在形式上相互独立的决策中心……它们在竞争性关系中相互重视对方的存在,相互签订各种各样的合约,并从事合作性的活动,或者利用核心机制来解决冲突”。多中心治理理论打破了只有一个权力中心的格局安排,形成了一个由多个权力中心互相制约的治理网络,以承担公共事务的管理与公共服务的供给。多中心治理理论同时强调公共服务供给网络的多元化,即建立市场、政府和公民社会互相合作的多中心体制和互补机制,通过把多元竞争机制引入到公共物品供给过程中来,从而提高公共服务的品质和数量,为社会提供更多更好且高效的公共服务。

3.交易成本理论

交易成本是指达成一笔交易的过程中所要花费的费用。她是制度效率分析的最基本工具。20世纪80年代,西方国家为应对当时膨胀低效的政府部门和沉重的社会福利包袱,开始将大批的公共服务外包给各类社会组织,以期降低行政成本。实践证明政府和其他供给主体之间可以存在公共服务的生产购买合同,而决定是否产生购买行为的核心要素是交易成本,交易成本决定了公共服务的供给方式以及交易能否实现。当政府自己生产公共服务的费用高于向其他供给主体购买的交易费用时,政府趋向与向其他供给主体购买,这样一来便形成了公共服务多元化的供给网络。

二、我国政府购买公共服务存在的现实困境

政府购买公共服务,实质上是运用市场在资源配置中的力量为公民提供公共产品或服务,然而这种政府和市场的特殊结合会面临着一系列的困境和挑战。凯特尔从“供给方缺陷”和“需求方缺陷”两个维度,对政府购买公共服务面临的困境做了阐述。所谓“供给方缺陷”是指,现实的竞争性市场不存在,竞争市场存在的条件没有被满足;供给方之间不存在竞争或竞争水平较低,市场为一小部分供应商所控制;负外部性可能会产生,市场可能会受到不良溢出效应的影响。所谓“需求方缺陷”是指,政府无法准确的对购买的产品或服务做出界定;产品或服务的信息匮乏且获取准确的信息存在很大的难度;复杂的委托代理关系导致监管缺位或失灵;官僚政治的影响会导致政策价值目标的错位。在具体的情境中,供给方缺陷和需求方缺陷会以复杂多变的方式进行组合,构成多样而杂乱的限制条件,这些限制条件则决定着政府购买公共服务的成败。在这些约束条件下,政府必须要有能力区分不同市场所表现出来的不同问题,与市场建立多样化的关系并通过不同的方式对其进行管理。因此政府能够成为“精明买主”,是政府购买公共服务所面临的重大挑战。“如果政府没有充当精明买主的能力,不断增加的竞争也就毫无意义”。

政府购买公共服务是我国公共管理领域改革的重要手段,但与西方发达国家相比,我国政府购买公共服务尚处于初级阶段,“供给方缺陷”和“需求方缺陷”表现的更为突出。我国政府在向社会力量购买公共服务的过程中存在诸多问题,例如,购买过程不规范、监督缺乏、责任流于形式等。近年来,公共医疗卫生、基础教育等领域的市场化改革遭遇重大挫折,城市公交特许经营出现大规模回潮,挫折和反复把市场化改革置于风口浪尖之上,公共服务的市场化日益遭到社会舆论的质疑和否定。究其原因,主要存在以下几方面的问题。

一是政府购买公共服务缺乏完善的法律制度保障。我国政府购买公共服务目前主要依据2003年颁布的《中华人民共和国政府采购法》,然而该法侧重规范政府购买货物、工程等项目,难以满足政府购买公共服务的制度需求。对于政府购买公共服务,我国还没有形成一部专门的成熟法律作为依据。尽管有些地方政府结合实际需要,自行制定了一些地方性办法或指导意见,但由于没有上升到法律制度层面,仍然存在着漏洞多、效力低、随意性大的特征。这导致了我国目前政府购买公共服务领域中比较严重的“法治赤字”现象。

二是政府购买公共服务的承接者发育不足。西方发达国家每万人拥有的社会组织数量大多在50个以上,而我国大陆地区每万人拥有的社会组织数是2.7个。这些社会组织同时存在着机构规模偏小,操作不规范,从业人员素质较低,对政府依赖性大,承接公共服务的能力明显不足。由此可以看出,在我国社会组织的发育明显满足不了公共服务购买增长的需求,社会组织不但数量少,而且公共服务能力也非常弱,更缺乏参与服务提供的实践经验。同时,承接者发育不足,将难以引起充分的市场竞争,而一个运行良好的公共市场应当是竞争充分的。凯特尔在自己的研究中发现“为社会服务寻找供应商,特别是合格的非营利组织,常常不是一件容易的事情”。

三是政府购买公共服务的合同管理能力不足。合同管理能力是政府购买能否成功的关键因素,从国际经验来看,合同谈判的专业问题、合同拟定的技术难题、合同签订的腐败问题、合同监督的成本难题,都是政府购买公共服务过程中需要面对的难题,需要通过加强合同管理能力加以解决。政府购买服务的合同标的是公共服务,目的是维护和加强公共利益,这必然对购买公共服务工作的专业性具有很高的要求,但是不少相关政府工作人员还不具备足够的合同管理的能力。尤其在我国,由于政府工作人员往往身兼数职精力有限,且缺乏相应的专业性,在合同管理方面存在巨大的欠缺,在实践中往往出现“一买了之”的现象。“政府可能实际上已经依赖上承包商并丧失了有效管理承包合同的能力”。

四是政府购买公共服务的监督体系不健全。政府购买公共服务涉及政府、市场及社会公众,多方的参与使监督的复杂性成倍增加。第一,多元化的监管目标使监管的复杂性大为增加。政府不仅要保证财政资金使用符合法律规范,还要关注公共服务购买能否提升社会绩效和经济绩效。第二,政府面临着监管力量和监管能力不足的问题。政府缺乏足够的人员和必要的精力进行监管且监管不具备相应的专业性。第三,政府购买服务缺乏完善的评估体系。公共服务的品质与公共服务对象的感受难以进行切实的评估,因此,建立系统而高效的的评估体系具有教大的难度。第四,政府部门之外的监管主体,如社会公众、第三方监管机构在监督系统中缺位,并没有积极发挥作用。

三、政府购买公共服务的推进策略

政府购买公共服务是推进我国政府改革的一项重大举措。然而由于公共服务的自身特性及供需双方存在的能力问题,加之我国政府购买公共服务尚处于起步阶段,制度建设亟待完善,政府管理能力有待提升,公共服务市场发育不成熟,盲目的推进不仅不会达成公共服务市场化改革的目标,甚至会起到适得其反的作用。政府购买公共服务的推行必然要与相应的配套措施与能力提升共同进行。对此,笔者提出以下四点建议:

首先,完善法律制度保障,推进政府购买公共服务的法制化规范化。政府向市场购买公共服务,就要发挥市场在资源配置中的决定性作用,市场经济本质就是法治化的契约经济。我国政府购买公共服务目前还没有一套成熟的法律作为保障。改变现下这一无法可依的困境,必须加强相关法律建设和制度设计,使政府购买服务的各项工作在法律和制度的保障下运行。加快立法工作,或是加快修订完善现行的《政府采购法》,将政府购买公共服务的内容纳入其中,或是专门为政府购买公共服务制定法律法规或规范性文件,为政府购买公共服务设置合理、严格、透明的行为程序和标准,使政府购买公共服务行为有法律依据。制度的源头问题解决了,这一举措才能在现实中持续健康发展。

其次,加强社会组织的培育和扶持,为政府购买公共服务创造肥沃的社会土壤。社会组织实际上是公共服务提供最主要的承接者。近年来,我国社会组织虽然获得了较快的发展,但在质和量上仍存在着严重不足,相应的公民社会结构也没有建立起来。社会组织发育不足必然会严重制约政府购买公共服务的推进,因此,针对性的加强对社会组织的培育和扶持,为政府购买公共服务提供多元化的承接主体显得尤为紧要。加快对社会组织的培育和扶持,一是改革社会组织的管理体制,降低社会组织的准入门槛。二是加强各类社会组织的培育,对社会组织的发展给予必要的财税、资金和行政上的支持。三是加强社会组织规范管理,对社会组织的业务活动进行指导、规范和监管。

再次,提高政府的合同管理能力,使政府成为公共服务的精明购买者。政府向社会力量购买公共服务,并不意味着政府职责的减轻或转移,强化合同管理至关重要。加强政府管理的合同能力,才能在公共服务外部购买之后,仍然保持对公共服务供给的有效控制。合同管理一般被分成四个阶段:议程设定阶段,合同规划阶段,合同执行阶段,合同评估阶段。在每一个阶段,政府均需要具备相对应的合同管理能力:议程设定阶段的需求测评能力,合同规划阶段的合同设计能力、合同执行阶段的服务网络管理能力、合同评估阶段的绩效测量能力。通过强化合同管理,政府才有能力区分不同市场所表现出来的不同问题,确保公共服务的有效供给。

最后,建立健全监督与评估机制,加强对政府购买公共服务的监管。政府购买公共服务,转变的只是公共服务的生产者,而非所有者、监督者或评估者。在这个转变过程中,政府必须要确保在把“划船”的责任转移出去之后还能保证“掌舵”,因此,必须建立健全政府购买公共服务的监管和评估机制。建立健全监督与评估机制,必须建立全方位的责任结构:一是从服务提供者的角度,建立定期信息报送制度;二是从服务购买者的角度,建立定期合同检查制度;三是引入独立审计和第三方评估,增强服务评价的客观性与公正性;四是引入全面的公众参与机制,赋予社会公众参与监督的权利。

政府购买公共服务是我国政府管理的新的理念,是我国进行现代化社会治理的重大战略和政府改革的主流方向之一。其为我国政府改善和提高公共服务绩效,深化行政改革提供了可能。政府购买公共服务,必须以市场化为导向,以社会化为基础,以制度化为保障,审慎而理性地推进。唯此,才能切实推进我国公共服务领域的改革与政府职能转变,实现国家治理体系与治理能力的现代化。

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