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集体经营性建设用地入市增值收益分配探讨

作者:岳永兵 刘向敏 来源:当代经济管理 论文栏目:管理论文     更新时间:2018-11-08   浏览

摘 要:演阐述了土地增值来源及增值收益分配主体,以农村土地制度改革试点为例,总结了土地增值收益在国家与集体之间、集体内部分配的实践及启示。分析了增量集体经营性建设用地入市后,土地增值收益在集体与集体之间分配的必要性和可行途径。从完善集体经营性建设用地入市税费项目、明确增值收益调节金及税费缴纳基数、确定收益在不同主体间分配比例等五方面提出了建立增值收益分配机制的建议。

关键词:演增值收益;集体经营性建设用地;调节金;改革试点

[中图分类号] F321.1 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461(2018)03-0041-05

土地增值收益分配是集体经营性建设用地入市改革的焦点和难点,合理平衡各主体之间的利益关系,才能保障改革顺利推进。集体经营性建设用地增值收益是出让、转让集体经营性建设用地使用权获得的收入扣除成本后的净收益。由于土地具有增值性特点,土地收益分配实质上就是对增值收益的分配,入市过程中收取的税、费、金都可视为对增值收益的分配。

一、土地增值收益及收益分配主体

(一)土地增值来源

土地增值源于经济社会发展、基础设施投入和土地用途转换等因素。具体分为四种来源:一是公共投入;二是土地用途和使用条件改变;三是私人投入;四是其他私人机构投入。不同的增值渠道决定了增值收益的分配方式:对于私人投入引起的土地增值应根据“谁投资、谁受益”的原则进行分配;对于非私人投入引起的土地增值,则产生了“涨价归公”“涨价归私[1]”和“公私兼顾[2-3]”三种增值收益分配观点。

公共投入引起的增值理应归政府所有;土地用途改变和使用条件改变引起的增值,也是政府对土地用途管制的结果,应归政府所有;其他私人机构投入引起的增值,是由于土地利用过程中正的外部性存在,按照“庇古稅”征收原理,地方政府应该对该部分土地增值收益进行一定比例的收回,用以弥补社会成本[4]。土地增值的大部分是由非私人投入引起,政府理应代表公众参与土地增值收益分配,一方面,弥补政府公共投入成本;另一方面,通过二次分配平衡不同主体间的利益。集体经营性建设用地入市试点过程中,国家采用了第三种观点,提出建立兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配机制。

(二)土地增值收益分配主体及含义

集体经营性建设用地入市增值收益分配主要有国家、集体和个人三个主体,涉及到存量建设用地入市和调整入市,还包括原土地使用权人补偿。本次试点以代表集体土地所有权的集体经济组织或者村民委员会为入市主体,涉及原集体土地使用权人的补偿,均在入市之前由集体与使用权人协商解决,入市后不涉及原使用权人补偿。文章在分配主体中不考虑原集体土地使用权人的收益问题(虽然原使用权人的补偿资金也来源于增值收益)。土地增值收益分配包含三层含义:一是收益在国家和集体之间分配,即土地所有权人和政府之间的分配关系,将决定集体土地所有者获取的土地收益总量。二是收益在集体和集体成员之间分配,决定集体土地所有者所获收益在集体成员之间的分配和使用情况,核心是集体留存和直接分配给成员个人的比例关系。三是收益在不同地区、集体间分配,政府通过转移支付补偿其他为集体经营性建设用地入市做出贡献,却无法通过市场机制得到回报的集体土地所有权人。

土地增值的来源易识别,每种来源引发的增值量难以核算,分析土地增值来源说明国家有必要参与土地增值收益分配,具体分配比例和方式则需通过建立增值收益分配机制来解决。在建立兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配机制过程中,应妥善处理以下三个关系,也可视为当前条件下,建立土地增值收益分配机制的原则:一是与征地制度的关系,集体和个人获得的收益应与土地征收补偿大体相当,避免冲击征地制度;二是与土地财政的关系,国家所得收益必须能维持现有的土地财政格局,避免土地出让收益断崖式下跌;三是与其他社会公众的关系,从维护公平正义的视角出发,集体和个人所获收益不能过大,成为不劳而获的食利阶层。

二、土地增值收益在国家与集体间分配实践分析

集体经营性建设用地入市收益分配关键在于国家与集体的分配关系,具体包括国家征收税费项目、收益分享基数和分享比例三个关键问题。

(一)征收税种和收费项目

1.征收增值收益调节金及相关税费

根据《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》(财税〔2016〕41号)(以下简称《暂行办法》)的规定,政府在集体经营性建设用地入市及再转让环节应收取土地增值收益调节金。在收取土地增值收益调节金的基础上,再按成交价款的3%~5%征收与契税相当的调节金,即政府以增值收益调节金的名目分享集体经营性建设用地入市增值收益,同时以调节金的名义收取契税。

除调节金之外,有的试点还参照国有土地出让、转让的有关规定收取相关税费,如广东省佛山市南海区在出让环节征收印花税,转让环节征收营业税、企业所得税、契税等。有的试点则只收取调节金,政府不再收取任何税费。

2.启示

集体经营性建设用地入市应履行与国有建设用地同等义务,缴纳相关税费。国家给定了增值收益调节金一项收费项目,地方在确定土地增值收益调节金时,参考了国有土地使用权出让各种费用设置情况。将有关费用合计打包到增值收益调节金进行收取。如浙江省德清县参照国有土地出让提取的社会保障基金、农业发展基金等7项公益基金以及基础设施配套成本作为收取调节金的主要依据。

从长远看,集体经营性建设用地入市税费设置应与国有建设用地统一,参照国有土地出让、转让和保有环节的税费项目收取相关费用。重点区分出让和转让环节,以及存量集体经营性建设用地和增量用地,明确各自应缴纳的税费项目。在此基础上,加上土地增值收益调节金,构成国家分享集体经营性建设用地入市收益的全部税费项目。土地增值收益调节金理论上是政府获得的经济社会发展、基础设施投入、土地用途转变引起的土地增值收益,其实也是在当前土地财政模式下,对政府放弃征地卖地收益的补偿。

(二)收益分配基数

《暂行办法》提出按照农村集体经营性建设用地增值收益的一定比例征收土地增值收益调节金。无法核定入市或再转让土地取得成本的地区,可按成交总价款一定比例征收调节金。

1.以成交价款或增值收益为基数

实践中,对于增值收益在国家和集体之间的分配基数有不同的探索。一是按照成交价款的一定比例收取,如广东南海、四川郫县都是按入市成交总价款计提一定比例的增值收益调节金。二是按增值收益的一定比例收取,重庆大足区“分地区、分用途”按照土地纯收益收取调节金。三是出让环节按成交价款缴纳调节金,转让环节按增值收益收取调节金。

2.倾向以成交价款为基数的原因

以增值收益为基数征收调节金的地区较少,主要是增值收益计算比较繁琐[5],入市地块涉及的土地开发成本和取得成本构成复杂,包含大量直接成本和间接成本,国家尚无可参照的标准。本次试点入市的为存量集体经营性建设用地,时间跨度长,实物、劳务投入情况已无法统计,难以准确核定净收益。在此基础上征收调节金具有较大的不确定性和不可控性,增加了成本核算弹性,给土地利用主体提供了人为压低增值收益,少缴纳调节金的空间。

以成交价款作为增值收益分配基数的地区最多,主要原因是易于识别、便于操作。同时,也存在一些问题,比如有些入市土地成本较高,入市目的是希望盘活闲置土地资源,看中的是土地入市对地方社会经济发展的带动作用,并非短期直接性经济收益,入市增值收益可能很少,甚至没有。以成交价款为基数缴纳土地增值收益显然与国家注重土地增值收益分配的初衷相违背。如果以增值收益为基数,又很难或收不到钱,体现不出“同权、同责”的基本要求。

3.启示

各地在试点过程中,普遍以入市总价款为增值收益计提基数。说明增值收益的核定确实在技术上存在困难。国家收取增值收益应秉承“方便操作、利于执行”的原则,出让环节可以考虑以入市土地成交价款为基础,确定国家分享增值收益的比例;转让环节以增值收益为基数计提增值收益。为避免交易双方故意压低交易价格,规避调节金征收,可在实际成交价格低于基准地价的情况下,以基准地价为基数缴纳土地增值收益和各项税费。

(三)增值收益分配比例

1.增值收益缴纳比例确定

一是区分出让、转让环节确定不同比例。山西泽州规定出让环节,入市主体按成交价款的16%缴纳增值收益调节金,受让方按成交价款的4%缴纳与契税相当的调节金;转让环节,按土地增值收益的20%缴纳调节金。二是区分区位和用途确定不同比例。浙江德清县规定县城规划区内商服和工业用地分别按土地成交价款的48%、24%缴纳,县城规划区外、乡镇规划区内商服和工业用地分别按40%、20%缴纳,乡镇规划区外商服、工业用地按32%、16%缴纳。三是按不同用途和不同基准地价等级确定不同比例。河南长垣县根据商服、住宅、公共、工业用途及土地级别,按成交总额的5%~30%的比例计提调节金。四是区分入市途径确定不同比例。广西北流市商服、旅游、仓储等用地,就地入市、调整入市和城中村整治入市分别按成交价款15%、20%和10%收取调节金。

2.分配比例存在较大差距

确定收益分配比例的关键是实现土地征收与集体经营性建设用地入市取得的土地增值收益在国家和集体之间分享比例的大体平衡。在征收土地时,不是按照后期用途进行补偿,而且对于区位差异体现也不是特别明显,因此,集体经营性建设用地入市后,因区位和用途差异产生的巨大增值,成为收益分配调节的核心,故而大都以区位和用途不同,制定差别化的增值收益分配比例,增值越多,国家分享的比例越高。

调节金收取比例在地区间和地区内不同用途间存在较大差距,如上海最高按成交价50%收取,长垣县最低按收成交价的5%收取;长垣县内部商服用地最高收成交价的30%,工业用地为5%。即使上海按照50%的比例计提土地增值收益调节金,扣除成本后集体经济组织获得收益仍明顯高于征地获得的收益。难以实现征地和入市之间收益的“大体平衡”,

3.启示

土地增值收益调节金收取比例决定着国家与集体之间的收益分配是否合理,也会对土地征收等工作产生影响。如果收取比例过低,入市收益远高于征地补偿水平,则会加大土地征收难度。同时,土地增值收益调节金还发挥着协调不同用途土地之间收益差距的作用,土地规划用途不同,产生的增值收益会有差异,根据增值幅度收取不同比例的调节金才会平衡因规划限制造成的利益差距。

集体经营性建设用地入市增值收益与土地区位和规划用途相关,因此,收益分配比例的确定主要应考虑入市土地的区位和用途。每个试点制定的增值收益缴纳标准,符合当地的实际,总的来看调节金收取比例地区差距较大,《暂行办法》提出的20%~50%的增值收益征收比例,已经存在很大的弹性,尚不能满足地方实际需求。如果集体经营性建设用地入市工作要全国推广的话,国家统一规定土地增值收益计提比例存在较大难度,究竟哪一级政府确定增值收益计提比例较为合适,值得提前思考。

三、增值收益在集体内部分配实践分析

(一)增值收益集体内部分配方式

入市收益除缴纳土地增值收益调节金、相关税费以及必要成本之后,剩余部分归农民集体所有。集体所得收益在集体与集体组织成员之间有多种分配方式。

一是以集体统一留存支配为主。河南长垣县集体获得的入市收益,由集体留存用于公共基础事业支出;如需分配给集体成员,集体成员所得收益原则上不得超过入市地块所在区域的征地补偿标准。二是集体和成员按比例分配,双方所占比重不同。广西北流市按照70%作为集体资产,30%分给集体经济组织成员的方式进行分配。山西泽州县30%留给村集体,70%支付给集体经济组织成员。三是将集体收益量化为农户股权。浙江德清县村集体入市收益不直接分配,而是量化为农户股权,以折股量化的形式用于发展壮大集体经济,年底享受收益分红。

(二)收益分配方式选择及启示

农民集体作为土地所有者获取的土地收益,应由全体成员共享,共享方式由集体自主决定。鉴于当前农民集体自治和民主管理能力良莠不齐,一方面,应加强村集体组织管理能力建设;另一方面,政府有必要对分配规则做出适度的规范和引导。试点地区采用了多种收益分配方式,均取得了良好效果。总体来看,集体留存比例与民主自治能力成正比,体现了成员对村民自治管理的信任程度。集体经济发展越好、村集体组织管理能力越强,入市收益集体留存比例越高。因为群众相信集体能够利用好这笔收益,集中力量办大事,推进村组公共基础设施建设或作为资本发展集体经济。

上述分析对于完善集体经济组织内部分配机制有两点借鉴意义。一是对于集体收益,很多官员学者倾向于集体留存多一些,可以集中资金改善农村公共基础设施情况。但能否如上所愿,关键取决于村集体组织管理能力,换言之,集体成员对集体组织管理的信任程度,是集体大比例留存入市收益的前提。二是面对农民集体自治和民主管理能力的现状,尊重农民自主决策权,按照农民意愿分配集体收益是最好的选择。

四、土地增值收益在集体间分配分析

土地增值收益在集体与集体之间分配主要涉及增量集体经营性建设用地入市。根据征地制度改革的要求,缩小征地范围之后,非公共利益建设用地只能通过增量集体经营性建设用地入市来解决。也就形成公共利益用地靠征收,非公共利益用地靠入市的局面。

(一)集体经营性建设用地入市增值收益二次分配的必要性

土地利用有很强的外部性,国家施行土地用途管制可以降低土地利用中负的外部性,实现土地利用整体效益最大化。我国没有设立农地发展权[6],土地用途管制实质上就是国家无偿对农地发展权的掌控①。增量集体经营性建设用地入市就是农地发展权的无偿化配置和差别化实现。获得农地发展权的集体可以分享农地转用带来的增值收益,没有获得农地发展权的集体只能维持现状;同时,农用地转为经营性建设用地可以分享比农用地转为公益性建设用地更多的利益,用途的限制意味着经营性建设用地能入市,而公益性建设用地要征收。这种利益分配不公,对于存量集体建设用地来说,由于成本核算困难,地块与地块之间的收益对比显现的不明显,但对于增量来说,由于土地的同质化,增值收益的差异尤为显眼。尤其是转为经营性还是公益性的利益差别,如果处理不好利益关系,会直接影响入市和征地两种制度的协调运行。

(二)集体经营性建设用地入市增值收益二次分配途径

从集体土地公平享有发展权的角度考虑,享受到农地发展权,实现土地增值收益的集体,有义务对限制土地发展权的土地所有权人进行补偿,也就是改变农地发展权的无偿化配置和差别化实现的情况。

1.增量建设用地指标配置引发增值收益不均的再平衡

集体经营性建设用地调整入市实际是在建设用地指标短缺的情况下,对存量建设用地指标的市场化(受入市主体间信息不对称等因素影响,这种配置是非完全市场配置)二次配置。是政府以建设用地指标为媒介进行的财政转移支付,这种转移支付来源于不同区位土地用途变更带来的级差收益。存量建设用地指标异地调整入市,让建设用地指标可以转化为经济收益。同样,新增建设用地指标分配也是政府对社会财富的分配,这种分配必然要体现公平优先原则,应建立新增集体经营性建设用地指标公平分配机制。考虑到这是对现行建设用地指标分配方式的重大变革,亦不是本次农村土地制度改革试点的内容,本文对此内容不进行过多分析。

2.增量建设用地用途限定引发增值收益不均的再平衡

土地用途限定是引发农转用后土地增值收益差异的重要因素之一。要实现农用地转为公益性用途后集体获得的补偿和农用地转为经营性用途后集体获得的收益基本平衡。就要政府通过行政手段在分享经营性用途土地增值收益(称作增值收益调节金Ⅰ)的基础上,额外收取一部分增值收益(称作增值收益调节金Ⅱ),对转为公益性用途的农用地所有权人进行补偿,实现集体在土地征收转用与集体经营性建设用地入市取得的土地增值收益大体平衡。

五、建立增值收益分配机制的建议

(一)合理设置集體经营性建设用地入市税费项目

一是参照国有土地交易税费设置,完善集体经营性建设用地入市税费政策。区分出让和转让环节分别缴纳营业税、城建税、所得税、契税、印花税等。二是出让环节需缴纳增值收益调节金,转让环节可以用土地增值税替代增值收益调节金。除此之外,依照国有土地交易收取的费用,收取一定比例的管理费、服务费等,具体金额由地方政府制定[7]。涉及增量集体经营性建设用地入市,还需缴纳新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税、耕地开垦费等。

(二)明确增值收益调节金及税费缴纳基数

集体经营性建设用地入市价格应以基准地价为参考,由市场和交易双方自行决定,相关税费的征收依据就高不就低原则,即入市土地成交价格高于该区域基准地价水平的,以实际成交价格为基数缴纳土地增值收益调节金和相关税费;入市成交价格低于该区域基准地价水平的,政府有优先购买权,政府不购买的,入市双方以该区域基准地价为基数缴纳土地增值收益调节金和相关税费。

(三)确定增值收益在不同主体间分配比例

一是税费部分,按照国有土地流转的相关规定执行即可,在与国有土地实现完全对接之前,增值收益调节金中相当于契税部分的调节金可由国家统一规定按成交价格的一定比例收取。二是应由政府获得的土地增值收益,增值收益调节金可由省、自治区、直辖市政府制定收取标准,国家不做统一规定。三是集体经营性建设用地转让产生的增值收益,集体土地所有权人有权分享,至于集体土地所有权人是否分享和分享比例,可在土地出让时以合同的方式协商确定。

(四)平衡增量经营性建设用地入市收益在不同集体间的分配

改革现行征地制度,提高公益性用地征收补偿标准,征地补偿一律按照被征土地最佳用途的市场价进行补偿,也就是按照入市后土地能取得的最大纯收益,对集体进行补偿。提高征地补偿标准的资金,可通过对同区域集体经营性建设用地入市征收增值收益调节金Ⅱ解决,以此实现同一区域内农用地不论转为公益性用地,还是经营性用地,集体所获纯收益相当。

(五)规范增值收益在集体经济组织内部分配

农民集体内部分配的本质是集体自治问题,具体的分配比例、方式和資金使用情况应由村集体自主决定。一是村民小组在各地的组织情况各不相同,对于无法有效行使所有权主体的村民小组,建议村民小组可以预留一部分收益,其余部分由村集体统一管理分配。二是政府部门加强对集体收益分配和使用的监管,防止截留、挪用等侵害集体和农民利益的事情发生。

[注 释]

① 未利用地亦是如此,本文仅以农用地发展权为例。

[参考文献]

[1] 郑振源.征用农地应秉持“涨价归农”原则[J].中国地产市场,2006(8):72-75.

[2] 周诚.土地增值收益应当“私公共享”[J].中国改革,2006(5):77-78.

[3] 周诚.我国农地转非自然增值分配的“私公兼顾”论[J].中国发展观察,2006(9):27-29.

[4] 刘尚芳.土地增值原因与土地增值税研究[D].济南:山东大学,2014:15.

[5] 蒲方合.农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金探微[J].财会月刊,2017(14):104-110.

[6] 沈守愚.土地法学通论[M].北京:中国大地出版社,2002.

[7] 岳永兵,姚国兴,黄洁.集体建设用地流转实践进展、主要问题与建议[J].中国国土资源经济,2014(11):27-30.

Discussion on Value-added Income Distribution

of Collective Operational Construction Land's Entering the Market

——Taking the Pilot Reform of Rural Land System as Example

Yue Yongbing1,2,Liu Xiangmin2

(1.China University of Geosciences,Beijing 100083,China;

2.Chinese Academy of Land and Resource Economics,Beijing 101149,China)

Abstract: This paper expounds the source of land value-added income and the distribution bodies of value-added income. Taking the reform of rural land system as example,the practice and enlightenment of land value-added income in the distribution between the state and the collective and within the collective are summarized. Then the paper analyzes the necessity and feasible ways of allocating land value-added income between collective and collective after the increment of collective construction land entering the market. The proposals to establish a distribution mechanism for value-added income are put forward from five aspects,among which are improving the project of taxes and fees for collective construction land entering the market,making clear the value-added income adjustment tax and tax payment base,determining the proportion of income distribution among different subjects.

Key words: value-added income; collective operational construction land; adjustment funds; reform pilot

(责任编辑:李 萌)

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