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2016年以后中国市场经济地位问题研究

 论文栏目:经济论文     更新时间:2018-07-04   浏览

[摘 要]非市场经济地位引致的替代国作法极大地增加了中国企业遭受国外反倾销措施的风险。美国、欧盟等主要贸易伙伴在2016年以后是否承认中国市场经济地位,不仅取决于如何解读《中国加入议定书》第15条等相关法律条款,而且受经济、政治等多种因素影响。综合考虑以上因素,2016年年末美国、欧盟自动承认中国市场经济地位的可能性不大。中国要获得美欧对市场经济地位的认可,除了要继续推进市场化改革以外,还要在全球政治经济格局大背景下,统筹考虑,创造机会,督促欧美尽早承认中国的市场经济地位。

[关键词]市场经济地位;替代国作法;反倾销

[中图分类号]F743 ;F123.9 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461(2016)12-0006-05

一、引 言

2001年加入世界贸易组织之后,中国对外贸易规模迅速扩大,2013年中国已经成为全球第一货物贸易大国。据商务部统计数据,2001年中国进出口规模5 815亿美元,2014年中国进出口达49 073亿美元,是2001年的8.4倍。与此同时,中国的市场化改革也持续推进,截止2014年全球有80多个国家(地区)已经承认中国的市场经济地位,但是以美国、欧盟、日本为首的主要贸易伙伴仍拒绝承认中国的市场经济地位。据2001年中国入世时签署的《中国加入世界贸易组织议定书》(简称《中国加入议定书》)第15条,2016年12月11日之后WTO成员在针对中国反倾销调查中应该终止替代国作法。这是否意味着2016年后长期困扰中国企业的反倾销问题得以缓解?届时中国可以自动获得市场经济地位吗?这不仅仅与中国出口企业利益攸关,而且引起了美国、欧盟的高度关注,也成为理论界争议的焦点。

对2016年年末之后是否给予中国市场经济地位,欧盟内部意见出现分化,以意大利、西班牙为代表的南欧国家反对给予中国市场经济地位,而以德国、英国为代表的北欧国家则倾向于承认中国的市场经济地位。2016年5月12日欧洲议会以绝对多数通过了一份非立法性决议,宣布反对中国“自动获得市场经济地位”。与欧盟对是否承认中国市场经济地位表现出的矛盾与犹疑不同,美国对此态度更鲜明,明确表示拒绝承认中国的市场经济地位,甚至警告欧盟不要轻易给予中国市场经济地位。

理论界的争议主要体现在如何解读《中国入世议定书》第15条等法律条款。O'Connor(2011)认为,虽然第15条(a)项第2款在2016年末到期,但这并不等同于届时中国可以自动获得市场经济地位,因为第15条(a)项第1款仍有效,2016年以后中国企业仍旧有举证义务,只有证明其所在行业具备市场经济条件,进口成员才以中国的价格或成本为依据确定其产品的正常价值。也有学者对此持相反的态度,Henry Gao(2012)认为第15条(a)项第2款的失效意味着整个15条失效,2016年之后没有法律文件否定中国的市场经济地位,中国将自动获得市场经济地位。

本文回顾了WTO框架下中国市场经济地位的形成,从原理、经验两方面分析了非市场经济地位对中国遭受反倾销措施的影响,并依据中国2016年后能否自动获得市场经济地位的影响因素做出判断,认为2016年后中国很难自动获得市场经济地位,在此基础上提出中国应对策略。

二、WTO框架下中国市场经济地位问题的形成

市场经济地位是一个经济学术语,它表示一个国家市场经济的状况,按照市场经济在国民经济中的重要性、政府对经济的干预程度,一般可划分为市场经济国家和非市场经济国家。中国在WTO框架下的非市场经济地位问题,源自《中国加入议定书》第15条。

第15条(a)项:第1款,如果中国出口企业能证实其所在行业具备市场经济条件,则WTO进口成员应该依据产品的国内价格或成本来确定其正常价值;第2款,如果中国出口企业不能证明其所在行业具备市场经济条件,则WTO进口成员可以不依据产品的国内价格或成本来确定其正常价值。利用该条款的其前提条件是,在中国入世时该WTO进口成员应该已经存在有关市场经济标准的国内立法。第15条(d)项,根据WTO进口成员的国内法,中国一旦达到市场经济体标准,则(a)项的规定即应终止;无论如何,第15条(a)项第2款规定应在中国加入WTO后15年之内终止①。

根据以上条款,在入世15年之内,除非中国出口企业能证明在生产和销售产品时处于市场经济条件下,否则中国不能被视作市场经济体,在反倾销调查中无法以国内价格为基础确定产品的正常价值。那么市场经济地位的衡量标准是什么呢?由于WTO的运行基础是市场经济,原则上只有市场经济体才能成为WTO(GATT)的成员(缔约方),故无论是GATT1947还是GATT1994皆未明确定义市场经济的标准。直到20世纪六七十年代,波兰、罗马尼亚和匈牙利等转型国家申请加入GATT时,才出现市场经济地位的认定问题,并把由非市场经济地位引致的替代国作法写入三国的入关工作组报告中。在WTO框架内,转型国家被视作非市场经济体。2001年同属转型经济体的中国加入WTO时,由非市场经济地位导致的替代国作法同样也写入了《中国加入议定书》。据《中国加入议定书》第15条,仅仅那些在中国入世之前已经存在有关市场经济标准国内法的成员,才可以利用《中国加入议定书》第15条(a)项第2款,采用替代国作法来确定中国产品的正常价值。据中国商务部统计,在中国入世之前就存在相关立法的经济体,主要有美国、欧盟、印度、韩国、墨西哥、巴西、马来西亚、以色列、土耳其、新加坡、埃及、泰国、南非、秘鲁等14个经济体。

有关市场经济界定标准,各国(地区)立法存在差异,以下仅以美国、欧盟为例。根据美国《1988年综合贸易竞争法》,一国能否获得市场经济地位根据以下6个方面来判定:第一,货币的可自由兑换度;第二,劳资双方对工资谈判的自由度;第三,设立合资或外资企业的自由度;第四,政府对生产的控制程度;第五,政府对资源配置、企业价格、产量决策方面的控制程度;第六,商务部认为其他应考虑的因素。在美国的市场经济地位认定标准中,最后一条“其他应考虑的因素”则给市场经济地位的认定预留了相当大的行政自由裁量权。根据欧盟在1998年颁布的905.58号法令规定,一国要获得市场经济地位须满足以下5个条件:第一,该国商品价格取决于供需关系,没有显著的国家干预;第二,企业拥有符合国际会计标准的会计账簿;第三,企业的生产成本和财务状况不受非市场经济因素影响;第四,企业受破产法和财产法约束;第五,外汇按市场价格进行兑换。令人关注的是,无论是欧盟还是美国的市场经济地位标准,都涉及货币可兑换程度的规定。  由此可以看出,WTO框架下中国非市场经济地位问题源于《中国加入议定书》第15条,该条款对中国的市场经济地位提出了保留。由于WTO缺乏有关市场经济地位认定的法律条款,市场经济地位的认定问题便交由各国依据本国国内立法处理。因此,在WTO框架下中国的市场经济地位认定问题,从一个多边问题演变成双边问题,即中国能否满足其他成员有关市场经济地位标准的国内法。该条款从签署之日起在国内就饱受非议,人们担心在反倾销诉讼中该条款会将中国出口企业置于不利地位。

三、非市场经济地位问题对中国遭受反倾销措施的影响

(一)原理分析

WTO成员对非市场经济体实施反倾销措施的法律依据是:《关税与贸易总协定1994》(the General Agreement on Tariffs and Trade 1994,GATT1994),尤其是其中的第6条;《反倾销协议》;非市场经济体的入世议定书。其中,《反倾销协议》是对GATT1994第6条的具体阐释,是WTO成员采取反倾销措施的法律依据。按照WTO《反倾销协议》,判断出口企业是否存在倾销行为的标准是,产品的出口价格是否低于其正常价值。产品的正常价值通常是该产品在国内市场的销售价;如果该产品并不在国内销售,则选取该产品向第三国的出口价作为正常价值;如果国内售价或向第三国出口价都不存在,则选取结构价格(即加总生产成本、销售费用、利润)作为正常价值。但是上述以国内价格为基准确定正常价值的方法仅仅适用于市场经济体,非市场经济体没有权利以国内价格为基础确定正常价值,否则有悖于WTO的公平竞争原则。其背后的逻辑是,在非市场经济国家,要素价格被扭曲,产品的国内价格无法反映该产品的真实竞争力。那么如何确定非市场经济国家出口产品的正常价值呢?对此,WTO《反倾销协定》并没有作出明确规定。

在现实的反倾销调查实践中,进口国在确定来自非市场经济体产品的正常价值时通常采取替代国作法,即用一个相似的第三国取代非市场经济国家的价格或成本来计算正常价值。例如,美国一般用中国企业在生产时所投入各生产要素的数量乘以一发展水平类似的市场经济体该要素的价格;欧盟通常选用发展水平与中国相似的市场经济体的该产品的国内售价。例如在欧盟对中国彩电反倾销调查过程中,曾先后选取新加坡、土耳其、韩国为替代国,以这些国家彩电的国内价格作为中国彩电的正常价值。2009年印度对来自中国的香豆素进行反倾销调查时,选取法国为替代国。2009年欧盟对原产于中国的钼丝展开反倾销调查时,选取美国作为替代国。2010年欧盟对来自中国的铜版纸实施反倾销调查时,再次选取美国作为替代国。

非市场经济地位所产生的实际后果是,在反倾销调查实践中,进口国在确定中国产品的正常价值时,无视中国厂商的实际成本和国内价格,而是采用替代国价格。由于选取替代国的随意性,导致中国出口产品的正常价值被高估,从而进口国可以轻而易举地确定中国出口企业的倾销行为,继而对中国出口产品征收高额反倾销税,这对中国出口企业极不公平。

(二)经验证据

如表1,从1995年到2014年这20年间,全球范围内有33个经济体对我国实施759起反倾销措施,占同期全球反倾销措施总量的24.82%。无论是从被采取反倾销措施的绝对数量还是占全球比重来看,中国都是全球反倾销最大的受害国。其中对中国采取反倾销措施次数排名前三的经济体依次为印度132次、美国99次、欧盟85次,在对中国采取反倾销措施最多的前10个经济体中,有7个经济体没有承认中国的市场经济地位。在WTO框架内有资格利用中国入世15年内非市场地位条款的14个经济体中,仅仅新加坡未对中国实施反倾销措施,其余13个经济体皆对中国实施了反倾销措施。

反倾销措施数量指标没有剔除出口量对我国遭受反倾销措施频率的影响,Finger和Murrary(1993)提出了反倾销强度指数(Anti-Dumping Index,ADI),该指数计算出一国遭受反倾销措施相对其出口额的强度。在Finger和Murrary(1993)的基础上,设计出国别ADI指数,如式(1),考察未承认中国市场经济地位的国家对中国的ADI指数是否高于平均水平。

ADIij= (1)

其中,ADij(t,t+n)代表在(t,t+n)时期内i国对j国实施的反倾销措施数量,ADwj(t,t+n)表示同期全球对j国实施的反倾销措施数量; EXij(t,t+n)代表在(t,t+n)时期内i国对j国的出口额,EXwj(t,t+n)代表同期全球对j国的出口额。如果ADIij=1,则表明该i国对j国实施的反倾销措施与j国对i国的出口额相匹配;若 ADIij≠1,则表明该国遭受反倾销措施与其出口额不匹配。具体而言,若ADIij>1,表明i国对j国实施的反倾销措施强度大于全球平均水平;若ADIij<1,则表明i国对j国实施的反倾销措施强度小于全球平均水平。

在有资格利用替代国作法的14个经济体中,仅仅美国、欧盟、韩国、马拉西亚、新加坡这5个经济体对中国的反倾销强度指数小于1,其他经济体对中国的反倾销强度指数皆大于1。进一步,我们加总这14个经济体对中国发起的反倾销措施数量、从中国的进口额,计算出这14个经济体作为一个整体对中国的反倾销强度指数,其值为1.53,这说明即使剔除掉出口额的影响,这14个经济体对中国的反倾销强度指数也超过了全球平均水平。由非市场经济地位引致的替代国作法大大增加了中国出口企业遭受反倾销措施的风险,自入世以来中国年年都是反倾销的最大受害国。

四、2016年后中国市场经济地位问题的影响因素

美欧在2016年后是否承认中国的市场经济地位,不仅仅涉及如何解读《中国加入议定书》第15条、相关经济体有关市场经济标准中的国内立法,更是经济、政治多种因素相互博弈的结果。

(一)法律因素

首先,按照《中国加入议定书》第15条,WTO成员应该履行国际义务,在中国加入世界贸易组织15年后终止替代国作法。但是《中国加入议定书》并未指明在2016年12月11日之后中国是否可以获得市场经济地位,也没有明确2016年12月11日之后如何确定中国产品的正常价值,这无疑留下了巨大的争议空间。其次,尽管经过多年市场化改革,中国经济目前仍未满足欧美有关市场经济地位的标准,比如人民币汇率还未实现市场化。再者,美欧有关市场经济地位标准的国内法存在巨大的政策弹性空间,这导致美欧对是否承认中国市场经济地位拥有较大的自由裁量权。

(二)经济因素

在世界经济增长乏力的大背景下,一方面,美国、欧盟经济不景气,国内失业率居高不下;另一方面,中国经济增长进入新常态,钢铁、水泥等行业产能过剩。欧盟内部以意大利、西班牙为代表的反对派担心,一旦给予中国市场经济地位,将给本国的钢铁业、纺织业带来冲击,无法顺利使用反倾销措施阻止中国商品进口。Robert和Xiao(2015)的研究表明,如果欧盟单方面给予中国市场经济地位,将削弱对倾销商品征收进口关税的能力,将有大量源自中国的价格低廉的商品涌入欧盟内部,这将导致欧盟的生产下降,可能失去170万到350万个就业岗位。从这个意义上来看,为了维护公平贸易而实施的反倾销措施,已然沦为贸易保护的手段。

(三)政治因素

经济自由度是反映一国市场化程度的重要指标,据相关研究机构的测算,中国经济的自由化程度排名连续多年超过俄罗斯②。然而早在2002年欧美先后承认俄罗斯的市场经济地位,却迟迟不愿承认中国的市场经济地位。这充分说明市场经济地位并不仅仅涉及法律技术标准问题,更不完全取决于申请国家是否是市场经济体的客观事实,欧美已经将市场经济地位作为双边外交、政治博弈的筹码。2016年恰逢美国大选年,中国话题一直是美国大选的热门议题,不排除总统候选人为了讨好国内选民和劳工组织,对中国采取强硬立场,其中包括拒绝承认中国的市场经济地位。

五、中国的策略选择

由以上分析可知,在2016年12月11日《中国加入议定书》第15条到期之日,美国、欧盟承认中国市场经济地位的可能性不大。中国要获得美欧对市场经济地位的认可,除了要继续深化经济改革以外,还要在全球政治经济格局大背景下,统筹考虑,创造机会,督促欧美尽早承认中国的市场经济地位。

首先,要求WTO成员履行国际义务,如期取消替代国作法。《中国加入议定书》是WTO法律条款的一部分,世界贸易组织成员应该遵守该条款,即在2016年12月11日之后在对华反倾销调查中取消替代国作法,否则我国应该向WTO提起诉讼。

其次,坚持市场化改革方向,加强经济法治建设。纵向来看,1978改革开放以来尤其是入世以来,我国在市场化方面取得了巨大的进步。但是横向来看,与其他国家相比,我国在市场化方面尚有巨大的进步空间。坚持市场化改革方向,不仅仅有利于争取美欧给予我国市场经济地位,而且有助于我国经济保持持续增长。在推动市场化改革的进程中,我国应该加强和完善各种经济立法。以美国、欧盟为代表的发达国家(地区)普遍拥有完善的经济立法,或利用先行者优势将其国内立法推广到国际立法,或在相关国际立法空缺时采用国内立法,这使得其在对外经济交往中占据有利地位。

第三,创造机会,争取尚未承认我国市场经济地位的国家或地区尤其是美国、欧盟尽早承认我国的市场经济地位。目前看来,美欧对中国市场经济地位的承认不仅仅取决于中国经济市场化程度,更将其作为对华外交的筹码。中国应该统筹考虑,衡量利弊,争取有利时机,督促欧美尽早承认我国的市场经济地位。

最后,调整外贸战略,重塑中国制造的国际形象。长期以来,依赖相对低廉的劳动力和资源要素,中国对外贸易粗放增长,在国际上中国制造是“价格低廉”“海量生产”的代名词,因此也成为反倾销的重灾国。为了应对要素禀赋的变迁、缓解国外对中国产品的贸易保护行为,我国应该摒弃粗放的外贸增长方式,加大供给侧改革力度,提高出口产品的技术复杂度,推进品牌建设,提高出口产品售价,改善中国对外贸易条件,塑造中国制造以“质量、技术、品牌和服务”为核心竞争力的国际形象。

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