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加拿大的农业支持政策:水平与实施效果评价

作者:谢兰兰 陈东升 来源:现代管理科学 论文栏目:管理论文     更新时间:2019-10-03   浏览

谢兰兰陈东升

摘要:农业和食品业是加拿大经济增长、创新、贸易和投资的重要推动力。加拿大高度发达的农业与支持政策密不可分。基于增强农业竞争力和可持续发展能力等一揽子目标,自2003年开始,加拿大开始制定5年期的农业支持政策框架,文章主要基于OECD数据库对加拿大的农业支持水平进行测度和分析,并对当前GF2的实施效果进行评价。

关键词:农业支持水平;生产者支持;经营风险管理(BRM)

一、 目前的农业支持政策框架

2000年至今,加拿大政府开始着力于构建多重目标导向下的一揽子农业支持政策框架体系。2008年开始,借鉴美国每5年修订一次农业法案的经验,制定了第一个未来增长(Growing Forward,2008-2013,GF)农业政策框架体系,政策目标是增强农业的竞争力和可持续发展能力。目前正在实施的是第二个5年期计划-GF2,执行期从2013年4月1日至2018年3月31日。

GF2总预算30亿加元,政府的支持重点主要包括五方面:

1. 联邦政府层面政策:农业创新、农业营销、农业竞争力。GF2框架下,政府对农业的支持重点转向农业创新、农产品竞争力和市场开发,旨在全面提升农业的竞争力和可持续发展能力。为此联邦政府新增10亿加元预算于如下3个项目:农业创新项目,支持非盈利组织和盈利组织的新产品、新技术研发、商业化和推广应用;农业营销项目,支持非盈利组织和中小企业的国际市场开发与促销活动和完善农产品质量安全标准、产品追溯体系建设;农业竞争力项目,支持农业产业链圆桌会议和企业经营能力提升等项目。

2. 联邦政府和省级政府成本分担政策:经营风险管理。经营风险管理(BRM)政策是加拿大农业支持政策的核心,旨在降低市场波动和自然灾害风险,稳定农场主收入。预算20亿加元,项目成本由联邦政府和省级政府按60∶40分担。整体框架沿用了GF的农业投资项目、农业稳定项目、农业复苏项目、农业保险项目和特设项目,但在项目覆盖范围、支持力度、农户对市场信号反映、便利性等方面进行了协调和完善。

项目支持重点各有侧重。农业投资项目对农场净收入小幅减少进行补偿;农业稳定项目支持整个农场凈收益大幅下滑。只有当农场当年的净收益低于前5年平均净收益70%时,项目才启动;农业保险项目对因自然灾害和病虫害导致的作物产量减少对农场主进行赔偿,联邦政府、省级政府和生产者按照36∶24∶40分担保费;农业复苏项目对遭受特大自然灾害的农场提供特殊帮助,联邦政府和省级政府按60∶40分担成本;特设项目主要应对当前计划无法覆盖的社会风险损失,属临时项目,一般只进行一次性补贴或最长不超过2年。

3. 供给管理政策:乳、蛋、禽类产品。早在20世纪60年代加拿大就建立了供给管理政策体系,政府将易受市场供求影响、易出现周期性过剩和价格大幅波动的敏感农产品置于国家供给管理政策下生产经营。GF2框架下纳入管理的产品包括乳、蛋和禽类产品,主要手段有配额生产、价格支持和关税配额等边境贸易保护措施。

4. 农业信用贷款政策。联邦政府根据《加拿大农业贷款法案》继续为农业贷款提供担保,对金融机构给予补贴。根据《农产品营销法案》对农场经营提供预付款,满足农场主对现金流的需要。

5. 农业环境项目。目前主要有农场环境计划项目和农业环境保护激励项目,前者针对农场环境风险进行评估,制定环境改善计划,后者根据项目成本对农场主给予补贴。不同于欧盟的交叉遵守规定,农业环境项目不是强制性项目,目前对农场主提供的收入补贴与环保要求不挂钩。

二、 农业支持政策特征

加拿大农业支持政策随着国内外经济环境的变化不断进行调整改革,其演变过程呈如下特征:

1. 由市场价格支持转向对整个农场的收入支持。经过多年探索实践,加拿大政府认识到市场价格支持将扭曲资源配置,导致生产过剩,农业生产效率降低、农场收入减少、贸易摩擦和增长缓慢。只有农业支持政策与生产决策脱钩,并引导农场主根据市场信号进行生产决策,才能给农场主提供正向激励,提高农业资源利用效率,真正稳定农场收入。依据WTO的农业协议,按照风险类型激励农场主主动参与和提升自己的风险管理能力,合理设计农场收入稳定政策,才能真正增强农场的活力。

2. 从稳定农场收入为目标转向以提高农业竞争力和可持续发展能力,以促进农场收入增长为目标。由于联邦宪法对省级政府管辖权的特殊规定,加拿大的农业支持政策实行联邦政府和省政府、地区政府共同管理,农业支持政策在不同地区之间有很大差异,缺少一个统一公平的支持政策体系。很长时间内农业部长会议关注于农场收入稳定,对农业发展战略和长远目标无暇顾及。这个状况随着2003年统一的政策框架的出台有了根本性改变。自此政府将提高农业竞争力和可持续发展能力放在首位,极大拓展了政策空间。由于整体政策框架取得了共识,省级政府可以根据自己的实际需要执行政策,这一管理体制既保障了农业政策的一致性又提高了政策执行的灵活性和针对性。

3. 价格补贴仍然在重点产品领域发挥作用。由于路径依赖,加拿大至今还保持着对乳、蛋和禽类产品的供给管理,政府通过生产定额、保障价格和关税配额维持着这些产品的高价格,这种状况已经引起国际社会和贸易伙伴的关注和不满,并成为加拿大未来农业贸易谈判的核心议题。加拿大的实践表明,农业支持政策的调整与各当事人的利益密切相关。贸易自由化过程中,利益受损当事人会极力反对政策变革,以整体福利增进为目标的支持政策调整的成本亦会因此而增加。

三、 农业支持保护政策效果评估

本部分运用OECD数据库对加拿大农业支持水平进行具体分析。

1. 农业支持水平。

(1)支持总量(TSE)下降。加拿大对农业的支持总量与其农业支持政策的改革方向基本一致。自2003年开始构建多重目标导向下的一揽子农业支持政策框架体系开始,平均支持总量水平呈下降趋势,2003年~2007年为97.6亿加元,2008年~2012年为95亿加元,2013年~2016年为78亿加元。在相对水平上,农业支持总量占GDP的比重(%TSE)稳定下降,由2003年的0.81%降至2016年的0.42%,低于OECD国家平均水平(0.6%)。在财政预算和WTO框架约束下,政府致力于减轻财政负担,注重提高资金的使用效率,农业财政资金支出也呈下降趋势。

此外,总量支持结构、农业政策成本在消费者和纳税人之间承担比重发生变化。与2002年水平相比,PSE占比由79%降至70%(2013年~2016年平均水平),GSSE占比由21%提高至30%(2013年~2016年平均水平)。纳税人转移支付和消费者转移支付比重亦发生变化,分别由2002年60∶40变为50∶50(2013年~2016年均值)。表明消费者在承担农业支持政策成本方面正在发挥越来越重要的作用,已经与纳税人大体相当。

(2)生产者支持水平(PSE)下降,扭曲程度仍然很高。 农民收入中来自政府支持的部分呈下降趋势。生产者支持占农业总收入的比重(%PSE)由2003年24.2%降至2016年的10.7%,尽管下降速度很快,仍然高于同期其他OECD国家。

另一个重要特征是,如果将PSE中对生产和贸易扭曲程度最大的部分单独加以考虑,加拿大的农业政策对生产和贸易的扭曲十分严重,达67%,远高于同期欧盟28国(34%)、美国(46%)和澳大利亚(44%)。造成这种状况的主因是持续对乳、蛋、禽产品的高额市场价格支持。

(3)价格支持力度加大,挂钩补贴是主要补贴方式。加拿大长期对乳、蛋、禽类产品实行供给管理政策,并根据产品市场价格情况调整支持水平。2008年~2012年国际乳制品价格低迷,支持水平大幅提高,5年平均支持水平达40亿加元,占PSE比重56%。随着乳品价格回升,价格支持力度开始降低,GF2阶段,平均降至34亿加元/年,但是占PSE比重仍然居高不下,2016年高达60%;此外,加拿大农业补贴的脱钩特征不显著。且挂钩补贴(与产量、面积、价格、投入品使用、收入等挂钩的直接补贴)正在逐渐替代脱钩补贴。2002年,脱钩补贴占比为12.5%,至GF2阶段,加拿大继续实施农业稳定、农业投资、农业收入保险等项目,脱钩补贴降为零,挂钩补贴成为当前直接补贴的主要方式。

(4)一般服务支持(GSSE)上升很快。一般服务支持是对生产和贸易扭曲程度最低的支持措施。自2003年开始,政府对农业的一般服务支持投入基本保持稳定,其在TSE占比穩步提高,由2003年的22.8%提高到2016年的29.6%。在GF2及CAP2018-2023框架下,政府将农业支持重心向提高整体农业竞争力方向转变,一般服务将进一步成为支持重点。

政府对一般服务的支持主要集中于检验与控制、农业知识与创新体系、基础设施的发展与维护和市场营销与推广。检验检疫支出是最大的一般服务支持项目,GF2阶段占比44%;作为加拿大农业部门保持创新和竞争力的重要途径,研发投入在财政支农资金占有极大比重,占比37.6%;市场营销与推广比重偏低,不足10%,在2018年4月1日开始实施的最新5年计划(CAP2018-2023)中,农业营销成为重点支持领域,预计本部分支持力度将会加大。

(5)农业支持政策对国内农产品市场的干预和扭曲逐渐弱化。生产者名义支持系数(NACp)是农业总收入与以边境价格计算的农业总收入之间的比率,用于测度市场信号影响农业生产的方向和程度,数值越接近1,表明农业生产者收入中来自于市场的份额越大,由此可判断政府补贴政策对农业生产干预的影响。加拿大的生产者支名义支持系数在1987年高达1.66,2013年~2016年降至1.11,表明总体上农业支持政策对市场的干预和扭曲正在逐步弱化。

加拿大一直被认为是一个高度市场化的国家,只是在一些特定的农产品部门(乳、蛋、禽产品)维持了长期的市场干预。OECD《2017年农业政策监测与评估报告》中认为,逐渐取消供给管理政策,提高配额水平,降低对乳、蛋、禽的价格支持,对加拿大实现GF2的农业政策目标将产生积极影响。

(6)农业支持的产品结构。产品支持结构上最显著的特征是农业支持政策的针对性和指向性增强。主要表现在对特定产品支持比重不断提高,但特定产品补贴率却出现大幅下降,由2002年的14.5%降至GF2阶段的7.5%。政策支持的水平差异较大,以乳、蛋、禽补贴率最高,由于对这几类产品的支持与市场价格波动有关,因此不同年份补贴率波动很大,2008年~2012年间,由于国际金融危机导致全球农产品价格剧烈波动,为了平抑市场波动,稳定农场主收入,这段时期财政支持力度较大,平均补贴率分别高达46.9%、22.6%和18%,随着农产品价格企稳回升,GF2阶段补贴率开始下降,平均分别为41.8%、5.1%和0.8%,尽管如此,仍然远高于OECD同类产品的平均支持水平。尽管纳入补贴范围的产品种类达16种,但是其他产品的补贴率水平明显低于OECD同类产品的平均支持水平。

2. 2016年~2017年度农业支持政策的执行情况及效果。根据加拿大农业部2017年秋季向议会提交的2016年~2017年度部门政策执行状况,各项农业政策运行状况良好,均达到了预期目标。

(1)在BRM项目下,投入财政资金13.1亿加元在农业稳定项目、农业投资项目、农业保险项目和农业复苏项目上。联邦政府、省政府和地方政府通过各种合作机制,共同参与和执行相关经营风险管理项目。如将有机产品和园艺产品保险纳入农业保险项目。农业复苏项目中,与地方政府合作,投入126万加元对阿尔伯塔省和萨斯喀彻温省爆发的牛结核病予以援助,分别投入130万加元和100万加元对新斯科舍遭受火疫病疫情损失的果蔬种植者和遭受雪灾的枫树种植者予以援助。加拿大农业部对2016年度~2017年度BRM项目执行情况的调查显示,72%调查者认为BRM是农业风险管理的有效工具。

(2)在市场准入、磋商、部门竞争力和保障体系方面,共投入财政资金1.72亿加元保证加拿大农业在国内国际市场的利益。市场准入方面,2017年12月21日,与欧盟的全面经济和贸易协定(CETA)生效,目前正在与中国进行自贸协定的相关对话和协商。2016年度,加拿大农食产品出口额(包括海产品)达62.5亿加元,超额完成了2017年的预定目标(56.4亿加元);为了保持农业竞争力,通过最低农药使用计划,2016年度~2017年度,共计488种农药纳入最低使用限量范围内。

(3)农产品委员会继续执行《2015-2018战略计划》,投入303.6万加元,通过供给管理项目对重点农产品进行支持,当期鸡肉、蛋、种蛋和火鸡肉的国内市场份额分别为:鸡肉85.7%,蛋90.1%,种蛋85.1%,火鸡肉96.2%,达到了80%的预期目标。在平抑价格波动方面,供给管理措施对上述产品也起到重要作用。与其他食品相比,鸡肉、鸡蛋和火鸡肉同比消费价格变动分别为鸡肉0.4%,鸡蛋-1.0%,火鸡肉1.8%,猪肉1.6%,牛肉-1.1%。远低于±5%的限度。

加拿大长期对这几种产品的高保护政策在国内外招致了很多反对声音,国内对该政策的实施争议在于过度保护可能导致农民惰性增加,没有足够的激励提高劳动生产率,也常被贸易伙伴国以不利于公平竞争为由提出抗议。

(4)投入5.61亿加元,通过科学和创新以提高农食产品部门生产效率和新产品的供给能力。目前在农业创新项目下已经资助了107个农业科学项目和14个农业科学集群项目,在生物制品、牛肉、乳制品和食品加工等领域将科研人员、相关行业及跨部门参与者紧密结合起来。如,从2016年开始,5年内投资3 000万加元加速DNA分析、数据捕获、标本采集成像的相关研究,《农业温室气体计划》延期5年至2021年,以支持对清洁和可持续技术的使用与发展。2016年度~2017年度净农业增加值200亿加元,超过了预定目标(123亿加元)。

(5)投入7 302.7万加元增强农业的弹性与可持续性,提高企业的生存能力。如通过《企业发展促进计划》,资助与企业经营管理、农场安全、领导者技能和青年农民发展等相关活动,以使从业者改善经营状况,更好的应对市场变化。2016年~2017年度,维持较高自由现金流的农场占比高达66%,高于预期目标(55%)11个百分点。

四、 农业支持政策趋势及展望

GF2于2018年3月31日到期,加拿大政府根据在利益相关者中进行的广泛意见征询及相关立法程序,将在2018年4月1日出台《加拿大农业伙伴关系2018-2023》(The Canadian Agricultural Partnership,CAP2018-2023)政策框架体系。新的政策框架根据对GF2的执行效果的评估情况,进一步强化政策法规的连贯性、以推动农业部门的可持续性发展、创新能力和竞争力为导向,在联邦政府和省政府、地方政府之间确立职责和权限更清晰的目标定位。CAP2018-2023框架下,联邦政府重点支持农产品贸易增长与市场开拓、农业创新和可持续增长、乡村社区多样化和公共产品服务领域。新体系预算30亿加元,与GF2持平,其中10亿加元联邦预算将支持农业营销、农业竞争力、农业科学、农业创新、农业多样化和农产品品质保证6大项目。20亿加元预算继续用于联邦政府和省级政府分摊的经营风险管理体系。补贴水平基本维持在GF2水平上,管理程序将按照简单统一便利原则进行简化,以提高农场主参与项目的比率。

与GF2相比,CAP2018-2023更强调通过促进农业价值链参与者、农场主与加工企业的合作,提升农业整体竞争力。除GF2中涉及到的领域外,开始将关注点延伸到其他价值链环节,如加强基础农业科学研究和促进农业的多样化、改善农产品运输体系的可靠性和效率,提高供应链的透明性以加速农产品投入市场、农产品安全保证等。

參考文献:

[1] AAFC,An overview of the Canadian Agriculture and Agri-food System,2017.

[2] OECD, Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2017, OECD Publishing, Paris.http://dx.doi.org/10.1787/agr_pol-2017-en.

[3] WTO,Trade Policy Review 2017:Canada,2017.

[4] 朱满德,袁祥州,江东坡.加拿大农业支持政策改革的效果及其启示[J].湖南农业大学学报(社会科学版),2014,15(5):61-69.

基金项目:河北省科技厅2018年软科学项目“河北省农业一般服务支持政策动态变化、存在问题和改革调整对策”(项目号:17457414)。

作者简介:谢兰兰(1980-),女,汉族,河北省廊坊市人,中国社科院研究生院博士生,廊坊师范学院经济学院副教授,研究方向为国际贸易学;陈东升(1963-),男,汉族,河北省保定市人,廊坊师范学院经济学院副教授,研究方向为农业经济学。

收稿日期:2018-02-14。

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