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雄安为中心的乡村旅游区域生态TOD规划法治路径研究

作者:周明勇 周迈 陈爱江 王嘉璇 来源:现代管理科学 论文栏目:管理论文     更新时间:2019-10-03   浏览

周明勇周迈陈爱江王嘉璇

摘要:雄安新区周边乡村旅游区是市民为了缓解大城市病与村民自发的经济供给侧改革的互动,逐渐形成的乡村旅游市场。雄安新区则是国家主动发起的引领区域甚至世界经济创新的供给则改革。由于交通是联结不同市场区域、调整市场结构的桥梁和纽带,也是经济系统经济增长极冲击和传统作用的引擎;而以交通枢纽点为中心的产业结构本身也存在非生态问题。因此,以雄安中心的生态交通导向(TOD)的雄安周边乡村旅游区域规划法治化就是京津冀区域供给侧结构生态改革成败的关键。

关键词:京津冀;雄安新区;乡村旅游;生态TOD;规划法治

一、 问题的提出

随着北京和天津的大城市病加剧,北京、天津的市民为了缓解大城市病带来负面生活压力,与河北乡村农民为了改善自己的生活之间的互动,通过市场的无形之手,自发地形成了雄安新区周边乡村旅游市场。根据十九大报告精神,京津冀区域发展最大的问题是如何疏解北京区域的非首都功能,通过高标准、高起点规划建设雄安新区,推动京津冀协同发展;而河北乡村区域的根本性问题依然是关系国计民生的农业农村农民问题。因此,针对雄安新区周边乡村旅游区域,如何建立城乡融合发展法治制度,推进农业农村现代化,促进雄安新区周边乡村旅游区域一、二、三产业融合发展,创新河北乡村区域经济增长极,根据十九大精神,重点还在于如何建立以城市群为主体的大、中、小城市和小城镇结构协调发展的城镇格局;关键在于以雄安新区为中心的雄安新区周边乡村旅游区域的规划法治制度的完善。

二、 京津冀雄安新区周边乡村旅游现状及存在的规划问题

规划本质上是对未来经济、社会发展的计划,是矫正现有的经济结构、预防未来产业结构布局、社会经济发展问题等中长期计划。因此,京津冀雄安新区周边乡村旅游区域的规划,首先应当分析雄安周边乡村旅游区域产业结构布局、社会经济发展现状,分析乡村旅游区域现存的问题,为规划法治建设奠定基础。

1. 雄安新区周边乡村旅游区域现状。大城市快速發展“虹吸”了周边区域大量的人才及产业,导致了以北京、天津为两极的大城市急剧膨胀,相应地又加速的“大城市病”的问题,并且两地的发展与河北发展所呈现的“断厓式”差距也在不断加大。于是,为了缓解北京和天津的大城市病,培育区域新的增长极,调整优化城市空间结构,拓展发展新空间,提出了设立雄安新区为创新引擎的京津冀协同发展战略,实现区域的供给侧结构性改革。同时,一方面,城市居民或其他劳动者,为了缓解因人口膨胀、环境恶化、交通拥挤等大城市病带来的精神压力,在大城市周边力所能及的乡村区域,追求乡村生态的物质和精神利益;另一方面,乡村居民通过给乡村旅游者提供生态的乡村农副产品和临时住宿并获得相应的价值;这类城乡居民的利益互动,一旦在乡村生态环境相对优美的地方相对定型化,便形成了乡村旅游市场。这类基于个体利益而自发形成的市场,如果因其自然过度发展,又必然加剧乡村旅游区域自身的生态承载力,导致该区域新供给结构失衡,这就客观要求集体利益代表政府,代表乡村区域集体利益,对乡村旅游区域的产业结构既要调整已经的“失衡”,又要预防新的“失衡”。

基于市场无法解决自身的结构失衡问题,这就客观要求通过国家和中央政府代表国家整体利益,运用国家财政资源配置功能,制定京津冀都市圈区域协调发展战略,建立“雄安新区”创新区域经济增长极,调整京津冀及全国整体市场,甚至带动世界区域市场的产业结构调整。而针对京津冀“大城市病”及京津冀城乡“断崖式”结构失衡,基于市场资源配置的自我调整所形成的雄安新区周边乡村旅游区域,在市场承载力范围内的临时结构失衡,则市场自我调整,市场承载力范围外,则客观要求乡村旅游区域集体利益代表利益的政府运用区域财政资源配置能力进行调整。相应地,这就产生了基于京津冀区域,以雄安新区创新为引擎的产业结构调整模式与雄安新区周边乡村旅游区域政府产业结构调整的矛盾,即京津冀区域大系统与雄安新区周边乡村旅游区域小系统协调的矛盾。同时,纵观古今中外,市场经济系统的变迁,都是取决于交通的变化而变化,交通是不同市场区域系统之间的桥梁和纽带;因而,以交通为导向的TOD区域经济发展规划就成为现代区域及区域之间产业结构调整研究的理论之一。雄安新区周边乡村旅游区域大部分都是基于雄安新区的白洋淀水系周边,通过市场自然发展起来的区域,故以雄安新区为中心的生态TOD城乡产业结构调整法治制度创新就成为京津冀区域城乡协同发展、河北乡村区域生态发展的重大理论与实践问题;以雄安新区为中心的生态TOD规划法治化就成为京津冀雄安新区周边乡村旅游区域生态发展的前提条件。

2. 雄安新区周边乡村旅游区域规划存在的问题。雄安新区是为了疏解北京区域的非首都功能目的,运用财政的资源配置功能,创新京津冀区域经济增长极,即在生态的新制度、新政策的法治环境下,引领市场形成一个非首都功能的承接区、化解目前首都大城市病的创新集聚区;而雄安新区周边乡村旅游区域,则是以白洋淀水系为中心、京津冀大城市民众追求乡村观光利益、乡村天然生态产品利益而自发、逐渐形成的以旅游服务为中心、旅游区域乡村一、二、三产业特色产品为辅助的新兴服务市场;乡村旅游市场的发展和升级,主要依赖于游客及其对如乡村生有机生态产品、交通食宿条件、人文及自然景观等旅游产品消费的满意度上。由于,交通是联结区域市场之间的桥梁或纽带,是特定市场与外界其他市场系统互动和自身发展的生命线。因此,雄安新区周边乡村旅游区域的发展,其一,目前取决于京津冀大城市与乡村旅游区域的交通状况及规划;其二雄安新区作为未来旅客的供给者,相应地,雄安新区乡村旅游区则作为以白洋淀为中心的新区产业系统的子系统或产业部门,为了预防未来的雄安新区产业结构供给失衡,以雄安新区为中心的其周边乡村旅游区域的发展规划就是未来雄安新区及周边乡村旅游区域发展的关键问题。

笔者通过白洋淀、保定唐县、野三坡、易县易水湖等地进行调研来年,目前雄安新区周边除已成规模的乡村旅游区域外,几乎无规划可言。其主要问题为:一是规划方案在时间上的滞后性导区域经济结构的“瓶颈”效应或时间上的超前性而导致区域经济的浪费或非生态化;如白洋淀区域无论是南淀还是北淀,乡村居民房屋都沿河堤而建,并尽可能地往河堤路中心建设,导致堵塞十分钟就成为长龙,需要花几小时以上才能疏通;唐县乡村几个村成片集中居住,道路几乎不能使两个车错车通过;易水湖交通相对可以,但也是不太宽且大多数乡村内道路也已经成为乡村发展的瓶颈;二是空间上的非生态性,从而造成布局不合理、环境污染等问题;上述几调研地点,除交通已经成为发展的瓶颈外,污水、垃圾处理设施设备几乎全无,产业布局不但没有以交通为导向,大多数乡村产业还无布局,如易水湖、白洋淀乡村旅游全是村民自发形成,根本变不上规划;三是雄安新区目前已经启动规划先行,但河北省是否也在京津冀协调发展战略中,乡村振兴战略中还未明确是否已经制定主动对接雄安新区协调规划。

三、 基于生态TOD的城镇化发展的规划法治路径创新

社会资源配置分为市场和政府的资源配置两种模式,其中,市场资源配置的自然发展是市场主体基于自身的私人利益最终将走向不正当竞争或垄断,从而市场失灵,政府的资源配置是政府代表社会整体利益,通过规划或短期的计划,运用财政资金,根据社会发展规律进行市场结构调整或预先引导市场生态化。同时,社会是有机系统,交通是实现不同区域系统、不同区域市场的桥梁和纽带。因此,雄安新区周边乡村旅游区域城镇化发展,首先应当正确处理政府与市场的关系,以符合社会发展客观规律的生态交通为导向即TOD,以交通枢纽点为中心的规划为引导的法治路径。

1. 雄安新区域周边乡村振兴中的政府与市场关系。集体利益与个体利益的矛盾,是一切制度的源泉,是基于法益“二分法”的人类社会最基本矛盾表现形式,其中,矛盾双方在不同条件下,其地位又可以互相转换,如京津冀区域利益相对国家整体来说个体利益,相对雄安新区或京津冀周边的乡村旅游区域利益来说,则是个体利益;而京津冀雄安新区周边乡村旅游区域利益,相对区域内市场个体利益而言是集体利益,相对京津冀区域而言则是个体利益。京津冀雄安新区周边乡村旅游区域、北京、天津、石家庄又各为中心形成一个相对独立的子区域市场系统,各系统及子系统之间通过交通联结为一个区域或社会整体。因此,根据党的十九大精神,创新发展驱动、协调区域发展、振兴乡村经济是开启现代化建设新征程,实现中华民族伟大复兴的重大方针战略之一。十九大报告还特别强调,区域协调发展及乡村振兴战略的实现,应当高标准、高规格打造雄安新区,推动京津冀协同发展;为解决乡村振兴问题,强调了建立城乡融合的政策体系和发展体制机制,推动农业农村现代化。

集体利益与个体利益的对立统一,是制度的生产和制度变迁的源泉。因为制度稳定性的静止特性就决定了它必须变迁以适应这对矛盾绝对运动的需要,所以制度产生及制度变迁是这对矛盾运动的结果。市场经济即市场的资源配置是以个体利益为本位通过“丛林生存规则”实现个体利益最大化的资源配置方法,市民社会是市场经济的同构体,要求物质生产、交换、消费等私人的经济活动摆脱政府的家长式干预,成为在政治国家领域之外的纯经济活动。但市民社会奉行个人权利至上、个体利益最大化,且常伴随着自发的无政府主义趋向,结果必然导致贫富两极分化、阶级阶层对立和社会动荡、市场失灵。所以,“市场失灵”是市场固有的缺陷;对市场的矫正包括因生产社会化与私人占有制度的矛盾所形成的市场本身固有的失灵即“天然的市场失灵”和因违反“生态丛林竞争规则”的非法竞争所导致的市场失灵即“人为的市场失灵”。针对于“人为市场失灵”可以依据市场规制法由市场私人利益主体通过传统政治国家的法院予以“矫正”;但对“天然市场失灵”则只能凭借政府或其他代表社会整体利益的机构予以矫正市场失灵;其矫正方法是对存在或可能存在的失灵,在科学预测的基础上作出调控计划或生态规划。

2. 生态TOD规范法治路径选择。京津冀雄安新区周边的乡村旅游区的发展状况,取决于来源京津冀及其他地区的游客数量及其满意度,而游客数量除旅游产品满意度外,关键是联结乡村旅游区域与京津冀都市的纽带即道路交通。因此,雄安新区与周边乡村旅游区域本质上是两个相对独立的区域;雄安新区是其周边乡村旅游区域未来的消费者客户来源之一,而周边乡村旅游区域随着市场的发展升级,又必然成为雄安新一个子区域或一个产业群;联结雄安新区与周边乡村旅游区域的桥梁和纽带就是交通;然而,交通本身也可能由于规划的滞后和以交通枢纽为中心的产业布局的非生态化而导致交通联结的系统市场的结构供给侧失衡等问题,因此,基于生态TOD即交通导向的城镇化发展规划法治化,就成为雄安新区周边乡村旅游区域振兴战略及发展创新的路径。

首先,TOD概念由哈里森弗雷克最早提出,这个美国建筑设计师哈里森弗雷克针对“二战”后美国无限制蔓延的城市所导致的城市病,而提出的以公共交通中枢为中心、能满足人们步行生活的综合发展城区的设计理念。因此,TOD模式内涵是指以公共交通为导向,包括地上、地下交通站点为中心,以5分钟~10分钟步行路程(400米~800米)为半径,建立集工作、文教、居住生活等为一体的城区,所形成的有机协调、紧凑型的城市开发模式。由于雄安新区创新的本质是化解京津冀大城市病、化解房地产绑架经济的绝症创新生态空间布局的一种京津冀区域经济增长极创新。因此,雄安周加乡村旅游区域作为相对于京津冀、雄安新区相对独立的、但未来必然需与雄安新区协调、均衡发展的区域,采用TOD发展模式也就成为京津冀乡村旅游区域乡村振兴的生态规划路径的可选模式。

其次,交通既是联结不同市场、不同经济区域的桥梁和纽带,也是加速具有地理特征的产品市场交易速度和运输成本的重要因素。故交通的规划布局,本身也具有生态性问题,即是否按地理经济特征进行规划设计。同时,目前雄安新区周边乡村旅游区域,虽然是相对于雄安新区是相对独立的市场,但是,由于实际上这些区域大多数都以白洋淀水系为纽带形成的,且既是雄安新区的子创新区域又是京津的子区域。因此,雄安新区周边乡村旅游区域的发展规划创新应当是以白洋淀水系生态为中心,以地理经济条件为特征的,生态交通导向的规划发展法治化路径。

最后,以雄安新区白洋淀水系生态为中心、生态TOD为导向的雄安新区周边乡村旅游区域的规划制度也应当法治化。其一,由于规划的本质是对未来发展的中长期计划,应当是建立在现有的、来源于会计、统计和审计的真实大数据基础上,对未来发展规划及产业结构的预测和布局。因此,规划法治的前提条件是完善生态会计、统计和审计法治制度;具体而言,一是应当建立直接责任人及其单位的如涉及记帐、评估等过错赔偿制度,通过完善行政、民事及刑事责任制度对这些机构及其直接责任人员运用生态的制度规制力量,实現会计数据的真实性回归,为生态统计及产业政策的制定提供科学的依据;二是为了平衡执业人员及其单位的风险,可建立执业保险制度。其二,建立城市规模及功能发展规划与自然生物发展和谐相处,不能因城市发展而导致生态破坏、物种灭绝的规划制度。例如,一是规划设计要作到生活污水处理后禁止直接排入自然,而是要求将这类“二次水”必须卖给环境绿化单位,由绿化自然净化后进入自然,这能杜绝污水处理厂非法排污而实现负外部性内部化。二是建立科学合理的产业布局体系,引导城市经济健康发展和产业结构优化升级,实现城市的生态平衡发展。其三,规划是政府的中长期计划,从集体利益与个体利益均衡发展的规律来看,由于政府行为是由具有代表利益和个体私利二重性的官员具体实施的,可能由于没有天然的个体利益的激励而不作为或拍脑袋规划所导致的非生态规划。因此,根据责任权利益效相统一原则,构建生态规划制度还应当完善生态规划的民事责任和建立规划民事责任保险制度。

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基金项目:2017年河北省社科课题“生态TOD模式的京津冀河北乡村旅游区域PPP城镇化法律问题研究”(项目号:HB17FX015)。

作者简介:周明勇(1969-),男,汉族,湖南省汨罗市人,中国人民大学法学博士,河北金融学院法律系高级经济师,研究方向为经济法;周迈(1972-),女,汉族,湖南省汨罗市人,湖南外贸职业学院工商管理学院讲师,硕士,研究方向为计算机应用、电子商务;陈爱江(1966-),女,江苏省丹阳市人,河北金融学院继续教育学院教授,研究方向为数量经济;王嘉璇(1998-),女,满族,河北省黄骅市人,北京理工大学法学院本科生,研究方向为民商法。

收稿日期:2018-02-12。

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