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澳大利亚高级公务员人才管理经验及启示

作者:方振邦 姜颖雁 来源:现代管理科学 论文栏目:管理论文     更新时间:2019-10-03   浏览

方振邦姜颖雁

摘要:澳大利亚高级公务员人才管理一方面通过制定统一的高级公务员人才行政领导能力框架,并在此基础上针对不同级别制定出综合行政能力体系,另一方面运用“九宫格”法对人才分类管理。澳大利亚高级公务员人才管理的实践可以为我国党政领导干部的优化和完善提供参考。

关键词:人才管理;高级公务员;澳大利亚

一、 澳大利亚高级公务员的基本情况

澳大利亚于1984年出台了《公务员改革法案》(Public Service Reform Act 1984),对高级公务员的晋升、绩效、薪酬、任期等方面进行统一管理,正式建立了高级公务员制度。建立高级公务员制度的基本原则和目标是要在公务员系统中建立一个在各机构内部流动的高级公务员队伍,并通过从企业等私营部门吸收人才的方式使高级公务员的职位更开放、更具竞争性,从而使高级公务员队伍充满活力。

依据1999年颁布的澳大利亚《公务员法案》(Public Service Act)和2000年制定的《公务员分类规定》(Public Service Classification Rule),澳大利亚公务员分为一般公务员(Australia Public Service,APS)、主管人员(Executive Level,EL)及高级公务员(Senior Executive Service,SES)3类共计11个等级。其中,一般公务员又细分为6 级(APS 1~APS 6);主管人员细分为2 级(EL 1 及EL 2);高级公务员则细分为3 级(SES band1~SES band 3),即高级公务员1级到3级,分处于澳大利亚公务员职位体系的第9到11级。澳大利亚联邦政府高级公务员的人数由建立初期的1 651人發展到2016年的2 642人,占公务员总量的1.7%,其中高级公务员1级、2级、3级的人数分别是1 972人、541人和129人。2016年澳大利亚高级公务员晋升的平均年限是5.4年,比起2015年的5.8年有所下降。

1999年出台的澳大利亚《公务员法案》中规定,公务员委员会(Australia Public Service Commission)承担公务员管理的综合职能,通过有效管理公务员系统,不断提高政府公共服务的水平。其具体职责不仅包括制定公务员管理方针、政策与程序,提供管理培训项目,同时是高级公务员的选拔、任用和培养等工作的管理机构。

二、 对不同层次的高级公务员人才有明确的行政能力要求

从人才能力要求上看,澳大利亚对于不同级别的高级公务员,都有具体明确的行政领导能力要求。为了对高级公务员的晋升、领导力开发、培训、考核等人力资源管理活动进行统一指导,澳大利亚政府专门开发了适用于所有高级公务员的《高级公务员行政领导能力框架》(Senior Executive Leadership Capability (SELC) Framework),该框架包含五个维度:塑造战略性思维(Shapes Strategic Thinking)、完成任务(Achieves Results)、建立积极的工作关系(Cultivates Productive Working Relationships)、个人努力和自我完善(Exemplifies Personal Drive and Integrity)以及高效沟通(Communicates with Influence)。其中,每个维度都有更加具体细化的能力要求:塑造战略性思维维度下包含激发目的感和方向感,重视战略思想,利用信息和机遇,表现出相应判断能力和智力水平、处事通情达理等能力;完成任务维度包括加强组织管理和响应能力,发挥各种专业人才的力量,掌控并应对情况变化、处理不确定因素以及确保按照预期效果完成和交付任务的能力;建立积极的工作关系维度主要包括发展内外部关系,促进合作和伙伴关系,尊重个人差异和多样性以及指导、培训、提升工作人员能力等方面的要求;个人努力和自我完善维度包括具有公共服务的职业热情和正直品质,敢于承担风险、具有勇气,工作勤勉,具有承压能力以及具有自我反省、自我约束的能力;高效沟通维度中主要包括清晰沟通,倾听、理解、并采纳他人意见以及磋商才能等,如图1所示。

为了更直接有效地为高级公务员的人才晋升服务,公务员委员会又针对高级公务员的三个级别分别制定了综合领导力体系(Integrated Leadership System),列出了每一级高级公务员在五个维度上的具体能力要求与表现,用作高级公务员晋升考察的依据。如表1所示,以建立积极的工作关系维度中的促进合作和伙伴关系的能力为例,对高级公务员1级、2级和3级分别有不同的要求。

三、 引入九宫格法开展人才分类管理

从人才评价角度看,澳大利亚从绩效和潜力两部分考察高级公务员人才,同时引入九宫格法,基于评价结果对人才进行分类管理。首先需要分别进行个人绩效评价以及潜力评估,然后基于绩效和潜力评估的结果进行分类管理。其中绩效指的是在目前或者过去岗位上表现,但是对绩效的评价不仅仅包括实绩,同时还包括对澳大利亚公务员价值观的传递。绩效评价必须包括评价实际达成的绩效,以及绩效是如何达成的——是否与澳大利亚公务员价值观(公正、致力于服务、责任、尊重和道德)相一致。潜力指的是晋升到更高或者更为关键职位上的潜力,尤其是在更为复杂和更为模糊的环境中工作的能力。在潜力考察方面,澳大利亚公务员委员会开发了高级公务员潜力判定量表,从能力、抱负以及敬业度三方面考察,其中能力又从认知能力、情绪智力、适应性与学习能力以及领导力倾向四个维度测量,抱负从动机和职业抱负两个维度测量,敬业度主要从与澳大利亚公务员文化以及价值观的一致性、个人努力以及环境适应性三个维度测量。同时为了方便考察者的工作,澳大利亚公务员委员会发布了正式的潜力评价工具和方法的工具包,用以指导如何评价潜力的每维度内容。例如能力方面的适应性与学习能力可以采用360度评价等方式进行初步筛查,采用行为访谈法或者是性格测试量表进行深入考察。

九宫格原本是由麦肯锡咨询公司为通用电气公司设计的内部人才管理工具。澳大利亚引入九宫格对高级公务员进行区别管理,以绩效和潜力两个维度的评价结果划分,将高级公务员划分为九个类型,采取不同的政策(如图2所示)。

(1)将绩效低于预期且潜力小的归于最令人忧虑的一类(Strongest Concern)。针对这类高级公务员,首先需要确保已经签订了绩效协议,并且已经进行了周期性的绩效反馈和记录,那么接着就可以考虑正式地让这类公务员退出现在的岗位。

(2)将绩效低于预期但潜力一般的归于不确定的一类(Uncertain)。针对这类高级公务员,确保提供了绩效协议和绩效反馈,同时周期性的进行个人成长回顾。

(3)将绩效低于预期但潜力高的归于潜力难以发挥的一类(Unrealized Potential)。使用目标管理,为他们提高本岗位绩效提供特别的培训或者为他们调整工作岗位以实现更好地人—岗匹配。

(4)将绩效尚可但潜力小的称为贡献者(Solid Contributor)。他们往往对于学习新技能兴趣不大,那么可以采用目标管理以实现绩效同时增强其适应性。

(5)将绩效尚可但潜力一般的称为匹配者(Well Pl-aced)。如有需要,他们会对掌握新技能展现出一定的兴趣,主要可以采用目标管理,同时保持他们的参与度。

(6)将绩效尚可且潜力大的归类为潜力涌现者(Em- erging Potential)。他们在未来2年~3年很有可能被提拔,采用目标管理以提升其绩效并且提升他们对组织的忠诚度。

(7)将绩效优异但潜力小的称为执行者(Proven Performer)。他们展现出的潜力不足以胜任更高级别的职位,但他们是非常有价值的贡献者,因此要认可并且奖励他们的贡献。

(8)将绩效优异但潜力一般的称为高成就者(High A-chiever)。对于更高层级的岗位,他们展现出了一定的潜力,需要进一步开发他们的潜力并且提高他们对组织的忠诚度。

(9)将绩效优异且潜力巨大的称为顶尖人才(Top T-alent)。他们已经展现出胜任更高层级职位的潜力,可以准备晋升。同时需要给予认可和委以重任。

人才晋升的决策应该集中在绩效评价和潜力评价同属优秀的顶尖人才,以及可能成為顶尖人才的潜力涌现者以及高成就者上。这意味着高级公务员的人才选拔过程将会集中在对于未来部门或者机构的成功最为重要的那群人的开发、保留和部署上。

四、 启示

1. 法制化程度较高。澳大利亚在高级公务员人才管理方面非常重视法律法规的规范作用。尤其是在高级公务员人才的晋升选拔的内容、程序,以及管理机构和人员等方面,都有相关法规对行为进行约束。这些法律法规能够对高级公务员管理的方方面面进行规范,从而保障相关行动均有法可依、统一规范。而我国在干部晋升选拔方面的规范则相对宽松,主要涉及到的文件多是指导性和原则性较强,而规范性和约束性不足。导致各地各部门在具体实施时缺少统一的规范,不仅容易导致管理上的混乱,也会增加管理成本。因此,我国在干部管理方面要加大相关规定的规范作用,尤其在干部晋升选拔方面形成更具强制性、稳定性和规范性的文件,从而达到指导和规范相关行为的目的。

2. 运用九宫格法,对人才进行分类管理。澳大利亚对高级公务员人才进行分类管理,采用简便易行的九宫格法,按照绩效和潜力两个维度来考察。对于绩效和潜力同样优秀的顶尖人才,给予及时肯定和晋升的机会;对于绩效与潜力都不尽如人意的高级公务员考虑让其退出现有岗位。真正做到能上也能下,同时将重点放在顶尖人才以及在实绩和潜力方面有可能同时做到最佳的关键人才上。我国领导干部目前的退出机制如何与实绩以及潜力相挂钩仍然在探讨之中;领导干部的晋升考察的内容以及标准有待进一步明确。同时可将晋升与退出同时考虑,形成科学完整地领导干部选拔任免体系。

3. 注重价值观的考察。澳大利亚高级公务员人才晋升中尤其重视对价值观的考察。这不仅体现在绩效评价过程当中,相较于绩效的具体结果,高级公务员通过何种行为取得结果更加受到关注,即取得绩效的过程以及是否符合公务员的价值观以及行为规范。此外,在潜力的评价中有一个不可或缺的维度是高级公务员与澳大利亚公务员文化以及价值观的一致性。我国领导干部选拔强调“以德为先、德才兼备”“突出政治标准”,这两者之间异曲同工,关注的都是结果背后的价值导向。目前,考“德”是一个困扰实践以及学界的一个重点和难点问题,澳大利亚高级公务员的晋升考察的经验或许能给我们一些启发。

4. 科学的人才潜力考察。不仅考察高级公务员人才在过去的岗位上做的如何,还关注其上升到更高级、更关键岗位上的潜力与可能性。澳大利亚高级公务员人才晋升考察中明确界定“潜力”所包含的内容,同时为潜力考察提供了可以选用的工具与方法的清单。我国在领导干部晋升考察中,干部晋升到更高或者更关键职位的潜力非常重要,但是对于潜力包含的内容并未明确加以界定,方法上也尚未形成明确的体系。因此,我国在完善晋升考察时,可以完善对潜力考察的具体内容,选取合适的方法,为考察者提供一定的工具和方法的参照。

5. 区分不同级别高级公务员人才的胜任力内容。澳大利亚为高级公务员人才开发了统一的行政领导力框架,但是针对不同级别的高级公务员,基于能力要求的差异,分别制定了不同级别的高级公务员综合领导力体系。保证了在统一的领导力框架上不同级别胜任力要求的差异性。我国在领导干部考察过程中,仅仅笼统的规定从“德能勤绩廉”出发,并没有对这五个方面的胜任力作出具体规定。同时在选拔不同级别的干部时,也缺乏对不同级别之间不同能力要求的细致区分。因此,我国在进行领导干部晋升考察时,可以完善丰富“德能勤绩廉”的具体胜任力内涵,同时依据级别和职位的差异,分别制定详细的胜任力标准,保证选拔工作的针对性和有效性。

参考文献:

[1] Australian Public Service Commission, The Integrated Leadership System [EB/OL], http://www.apsc.gov.au/publications-and-media/current-publications/resources,2012.

[2] Australian Public Service Commission, Manager Guide to Identifying Potential[R], APS Talent Management Toolkit,2015.

[3] Australian Public Service Commission, Formal Assessment Tools and Methods [R], APS Talent Management Toolkit,2015.

[4] Australian Public Service Commission, Nine- box Grid[R], APS Talent Management Toolkit,2015.

[5] Edwards M, Halligan J, Horrigan B, et al. Public Sector Governance in Australia[R]. ANU E Press,2012.

基金项目:国家社会科学基金(项目号:09BZZ044)。

作者简介:方振邦(1966-),男,朝鲜族,吉林省延边朝鲜族自治州人,中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师,中国人民大学公共组织绩效管理研究中心主任,研究方向为领导干部选拔、公共部门绩效管理;姜颖雁(1990-),女,汉族,浙江省江山市人,中国人民大学公共管理学院博士生,美国中佛罗里达大学联合培养博士生,研究方向为公共组织与人力资源管理。

收稿日期:2018-02-12。

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