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政策协同的组织模式

作者:刘卿斐 王丛虎 来源:现代管理科学 论文栏目:管理论文     更新时间:2019-08-06   浏览

刘卿斐 王丛虎

摘要:后工业时代高度复杂性及不确定性的社会问题,经常突破政策制定与执行的边界,迫使决策者以政策协同的方式寻求合作,但我国政府条块分割的组织结构限制了合作行为。文章从责任溢出和组织依赖两个维度出发,通过多案例比较研究和模式匹配的方法,提取达成政策协同行为的组织要素,并分析其影响。

关键词:政策协同;责任溢出;组织依赖;组织模式

一、 引言

滥觞于专业分工的官僚制是现代政府的基本组织形式,但复杂和不确定的社会问题挑战着官僚组织的职能边界和灵活性,带来日益严重的政府碎片化、公共利益部门化、组织僵化等问题。本文以政策协同的主体和政策协同的客体为逻辑起点,分析在高度复杂和不确定社会情境下,二者的变化及互动如何影响组织结构变革,据此构建文章的两个分析维度:责任溢出程度和组织依赖程度,区分4种政策协同的组织模式:职能扩展模式、组织合并模式、议事协调模式和网络合作模式,结合我国政策实践的典型案例,归纳出政策协同组织的4个要素:政策协同成本、职责流动性、政策目标认同度和政策路径方向,最后对组织要素的影响进行分析。

二、 文献综述:责任溢出与组织依赖

1. 溢出效应。溢出效应是指单一组织无力对成本和效益进行有效控制的情形。Aspremont 和Jacquemin(1988)构建了一种知识溢出模型分析企业合作战略行为, 该模型得出结论,溢出程度越高,组织间合作意愿越强,竞争意愿越低。

公共部门同样存在外溢性问题,国外实证研究主要关注外溢性与政府行为、政府绩效之间的关系。Weisbrod探讨了人口流动与政府教育支出的关系,发现人口流动与政府教育支出呈负相关;Anne c.Case在控制其他因素之后发现,美国相邻的州政府之间,存在明显的政策溢出效应:一个州的公共开支增长将导致毗邻州政府财政支出增加;Albert研究了西班牙地方政府公共物品供给的外溢效果,最后证明这种效果非常显著。以上研究表明,公共部门外溢性与分权化、组织间关系存在明显的关联。

2. 组织依赖度。对组织依赖关系的研究源自资源依赖理论,该理论认为,组织间关系本质上是对资源的相互依赖和交换,当某个组织无法独立实现目标时,需要求助其他组织引进和转换必要的资源,在此基础上形成关系网络。Thompson和VanDeVen提出,共同完成任务的需要是组织互惠性和相互依赖关系的起点,Campion、Wageman和Vegt等人的研究对此进行了拓展,发现组织同样会基于目标、报酬和结果等因素而产生互相依赖的需求,在资源依赖理论的基础上,后续研究进一步提出三种理论:知识依赖理论,即对异质知识的依赖需求;关系依赖理论,即组织依赖是有选择性的,受到制度因素的影响;结构依赖理论,即组织依赖不仅取决于二元关系,还会受到网络中其他组织关系、组织在网络结构中地位等因素的影响。

组织依赖的程度涉及诸多主观变量,测量起来比较复杂。Keohane和Baldwin等人根据组织依赖程度高低,分为敏感性依赖和脆弱性依赖。在敏感性依赖中,一方或多方组织会根据对方的反应调整自己的行为,呈现双向的互动、合作关系;在脆弱性依赖中,一方组织对另一方单项施加影响和权力,后者更多表现出服从行为,形成非对称性的单项控制关系。

三、 研究框架:供需结合的分析视角

根据文献梳理,从责任溢出和组织依存度两个维度,构建“供需结合”的分析视角。从组织内部来看,复杂问题与官僚制职能的冲突造成了公共责任溢出,单一部门基于官僚制的局限性,无力承担社会赋予的繁重责任,不得不寻求组织合作与责任共担,根据Aspremont 和Jacquemin的知识溢出模型,溢出程度越高,组织间合作意愿越强烈,从这个意义上说,责任溢出代表组织内部的需求维度。从组织外部来看,组织依赖程度高低决定了解决责任溢出的资源供给方式,在敏感依赖关系中,协同各方对共同目标认同度较高,权责分布较均衡,更倾向于采用协商合作的方式满足各自需求;而在脆弱依赖关系中,资源和权责成非对称性分布,一方行动者更依赖于另一方,更需要发展权威协同关系。这两个维度取值的高低,意味著组织内责任需求与组织外资源供给不同程度的匹配,将决定政策协同组织模式的选择。据此,我们可以把政策协同的组织模式归纳为四种:职能扩展模式、组织合并模式、议事协调模式和网络合作模式。

四、 案例描述

1. 案例一:上海原闸北区城管执法。上海原闸北区城市管理面临人口密度大带来的“城市病”问题,给环境整治、市容市貌维护、治安管理、交通管理、公共卫生等执法工作带来很大压力,但政府管理的财政保障却相对不足,匹配资源和提高效率成为当务之急。

为确定责任主体,扩大政策执行权限,2015年上海市委办公厅、市政府办公厅印发《关于进一步完善本市区县城市管理综合执法体制机制的实施意见》(下文简称《实施意见》),明确区县城管执法局不再属于区县绿化和市容管理局管理,对城管执法体制作出重大调整,赋予基层更大的执法管理权限;在理顺领导关系方面,为避免联合执法中管理交叉、职责不清、关系不顺、责任推诿等带来的领导权虚化问题,闸北区一方面通过职权合并的方式,将其他部门与城市管理综合行政执法相关的职能和执法权力分离出来,集中配置给区城管执法局。另一方面,通过人事制度改革,强化对执法保障部门的领导,为此,《实施意见》明确规定区县公安分局分管治安的副局长,兼任区县城管执法局副局长,配备保障城管执法的专门队伍,由区城管执法局统一领导指挥。

2. 案例二:顺德大部制改革。顺德大部制改革先后经历了三轮大范围机构调整。2009年9月,根据《佛山市顺德区党政机构改革方案》,顺德全区原有41个党政机构,按照职能合并的要求,经过部门重组之后,最终调整为16个,机构精简幅度达到61%。2014年3月,在第二轮机构调整中,佛山市顺德区新增了2个职能部门,机构总数为18个。2014年10月,顺德推进第三轮机构改革,在保证机构总数不增加的情况下,新设5个部门,优化了政府职能结构。

顺德大部制改革的特点体现在五个方面:一是加大职能相近机构的整合力度,将原有的41个党政机构精简到18个;二是推动政府组织结构和管理模式的“扁平化”,通过减少决策的管理的层级,提高党政部门的执行力;三是依照“决策民主化和扁平化、执行集中化和统一化、监督外部化和独立化”原则,通过对决策权、执行权、监督权的分离与制衡,提高权力在制度内规范运行的效率;四是按照“权责一致、权责利统一”的原则理顺责权关系,重点梳理和解决部门间职责交叉和关系不顺问题,理顺三方面的关系,包括明晰大部门及其内部的职责和权限,深化财税体制改革和理顺政府与市场、社会的关系;五是在行政改革的基础上,陆续推进配套改革。

3. 案例三:河北省全面深化改革领导小组。河北“深改组”的组织结构及领导关系。2014年2月12号河北省委召开第一次领导小组会议,在会议上确定了领导小组成员名单,省委书记是组长,省长、专职副书记、常务副省长是领导小组副组长。领导小组成员包括5位省委常委,6名副省长,以及省人大常务副主任,省政协主席,一共17个人。决定设立经济、生态文明、民主法治、文化体制、社会体制、党的建设、纪律检查、农业农村等8个专家小组,8个专业小组的组长由省委常委担任,副组长由人大、政协、政府、法院、检察院中一部分副省级领导担任,小组成员是有关部门主要负责人。

“深改组”的议题及决策流程主要包括:

(1)贯彻中央改革实施方案和举措,特别是中央领导小组研究的问题。要求必须由省委改革领导小组讨论,提出实施和落实意见,原则上不需要省里再制定方案。

(2)决定影响河北发展的重大问题,以及相关改革体制方面的问题。

(3)研究形势发展和工作推进情况,在工作中发现的重要问题,提交领导小组会议讨论。

(4)深入推进国家改革试点。改革试点本身既是改革的内容,又是改革的举措,河北省委省政府对此非常重视,不仅注重试点带来的效益和资金,更重视其基层的变化的影响。在工作流程方面,一般性任务,由分管领导召集一定范围研究讨论后,报省委主要领导同志签发;比较重要的改革方案,提交领导小组会上讨论;特别重大的决定,提交省委常委会或省政府常务会议讨论。

4. 案例四:京津冀协同发展。京津冀地区低端产业密度高,人均资源占有率低,产业、资源和人力资源布局不合理,由此带来严重的“城市病”、环境污染、城乡差距扩大等问题。2015年4月30日,中共中央审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。纲要从五大方面规划协同问题:一是在功能定位方面,突出首都在区域协同发展中的改革引领作用,贯彻区域整体定位“一盘棋”的思想,实现功能互补、错位发展、相辅相成;二是在发展目标方面,明晰北京作为首都的职能定位,通过疏解非核心功能缓解“大城市病”等问题,建立区域一体化交通网络,健全京津冀地区公共服务协同机制;三是空间布局,按照“功能互补、区域联动、轴向集聚、节点支撑”的思路,跨越省级政府的职能和地域边界,在区域范围内进行城市规划、公共服务、产业布局以及資源调度的整合,实现区域发展的网络化;四是功能疏解,重点疏解北京高耗能产业和非首都核心功能,实现产业、资源和功能在区域间的合理配置;五是突出重点领域,以交通和环保领域为突破口,构建区域交通一体化网络,打破行政区域限制,加强生态环境保护和治理,扩大区域生态空间。

五、 案例分析:模式匹配与分类

1. 上海原闸北区城管执法案例的匹配分析。城市病带来了人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等一些列社会问题,这些问题之间互相影响,表现出高度的复杂性和动态性。在上海闸北区城管执法案例中,面对城市病问题,原来由职能部门各管一块的多头管理出现失灵,原因是政策沟通与合作的成本太高,政策执行主体间争功诿过,造成严重的政策碎片化问题。因此,闸北区将各部门城市管理与执法的职责剥离出来,成立了单独的执法主体。虽然扩大执法权限有助于缓解责任溢出困境,但新成立的城管局仍然面临高昂的协调成本,只能通过再次构建组织间联动机制,寻求与公安、工商、交通、质检等部门的合作,责任无法在部门间优化配置,政策执行的路径仍然是传统的自上而下模式,但是闸北区城管局通过创设“1+1+X”工作机制、城管执法文化建设、法制培训等方式,依托官僚组织的制度设计和凝聚力,提升了执法人员的政策目标认同感。基于以上分析,上海闸北城管执法的组织要素与职能扩展模式较匹配,本质上属于对官僚制职能范围的调整模式。

2. 京津冀案例的匹配分析。与之高度相似的是,同样深受城市病困扰的北京,不得不寻求一体化合作,共同应对复杂的社会问题。最新公布的《京津冀协同发展规划纲要》,仅仅着眼于宏观定位和战略布局,缺乏政策协同的组织、权威、财务、人员和物资保障,政府之间主要通过谈判、交流、会议和协议等形式展开合作,缺少有力的保障和监督机制,协调成本较高。虽然北京在城市功能和产业转移方面加大实施力度,但长期以来,三地间政治、经济和文化发展的差距难以弥补,因此,京津城市病并未因此得到有效缓解,公共责任没有实质上的流动。基于地方利益和本位主义,地方政府政策价值差异较大,地区间扯皮、博弈和竞争比较激烈,利益诉求缺乏有效整合,导致政策目标认同感不强。京津冀协同发展是平级地方政府的自愿性合作,依据类似于契约的协议,因此,政策路径的方向是水平的。京津冀一体化的组织要素与网络合作模式匹配较好。

3. 顺德大部制改革案例匹配分析。顺德贯彻“行政三分”和“组织扁平化”的原则,对相近的职能部门进行合并,并且压缩管理层级,“省直管区”、“党政合署办公”改革有效降低了垂直和水平组织间政策协调的成本。顺德大部制改革实际上是委员会制和"扁平化"组织模式的结合,在区级层面设置政务委员,委员们通过联席会议的形式协调,明确主要领导横向合作的责任,打破部门利益和专业分工的限制,实现公共责任在组织间的自由流动和优化配置;在部门层面设立大部门首长,督促部门的协调与执行,形成“联席会议—部门—业务科室”的扁平化管理机制。通过“决策权上移”和“执行权下移”的改革,实现政策决策与执行的分离,是一种典型的自上而下政策路径。可见,从顺德大部制改革案例中提取的组织要素与组织合并模式的匹配程度较高。

4. 河北“深改组”案例匹配分析。河北省“深改组”设立和运作的基础是党委的权威。深改组组长由河北省委书记亲自担任,副组长由省委、省政府主要领导人担任,小组成员涵盖党委、政府、人大、政协、法院和检查系统的主要负责人,作为常设机构的办公室设在河北省委办公厅,把党组织在中国政治系统中独特的权威,用于部门间行动协调和决策协同,可以有效穿透部门利益的阻碍和组织间职能的界限,降低政策协调成本,促进公共责任的跨部门流动。但改革是一個具有高度复杂性、综合性和系统性的问题,河北省深改组在2015年制定了十大改革任务,30多项重点改革项目,承接十八届三中全会规划326条,落实十八届四中全会精神规划222条,面对如此繁重的改革任务,河北省深改组尚未制定完善的决策和工作流程,对改革未知后果存在一定程度的迷茫,这些因素影响了组织成员对政策目标的认同。此外,深改组的运作并未与信息公开制度相结合,很多文件均为保密级别,社会参与度较低,对凝聚改革共识造成一定阻碍。深改组的主要职能是运用党组织权威的高度渗透力,统合部门行动,着眼于权威的横向联系。因此,河北省深改组案例的组织要素与议事协调模式相符。

综上所述,通过提取的组织要素与预测变量的匹配,得出如下结论:按照责任溢出程度和组织依赖两个维度的分析框架,可以把我国政策协同的组织模式归纳为四类:职能扩展模式、组织合并模式、网络合作模式和议事协调模式,与之相对应的典型组织形式分别为:上海闸北城市管理综合执法形式、顺德区大部制形式、京津冀合作形式和河北省全面深化改革领导小组形式。

从更广阔的视角来看,公共责任溢出是我国步入信息社会时代的必然结果,组织结构调整的范围随溢出程度的提高而扩大。在职能扩展模式中,我们看到,官僚组织结构并非如后现代主义者所批判的那样僵化,事实上它具有较好的弹性和适应性,在一定范围内能有效处理复杂的社会问题。随着溢出程度的提高,在职能部门层面已经无法回应社会的需求,因此,组织合并模式实际上是在政府层面进行组织结构的重塑。但当公共责任扩散到政府能力之外时,需要更大范围和更高层次权威的介入--党的权威,在议事协调模式和网络合作模式中,党组织在政治层面对政策协同的要素进行统合,全面深化改革领导小组和京津冀协同发展正是这种典范。

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[6] D'Aspremont C,Jacquemin A.Cooperative and non-cooperative R&D; with spillovers[J].American Economic Review,1988,78(5):1133-1137.

作者简介:王丛虎(1967-),男,汉族,河南省信阳市人,中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师,研究方向为国家治理;刘卿斐(1984-),男,汉族,广西省桂林市人,中国人民大学公共管理学院博士生,研究方向为协同治理。

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