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检察机关监督公安派出所刑事侦查活动问题研究

作者:宋跃、张周洁 来源:法制与社会 论文栏目:法律论文     更新时间:2019-08-13   浏览

宋跃张周洁

摘 要 2015年至2017年,最高人民检察院选择山西等十省市对公安派出所刑事侦查活动监督工作进行了试点。两年的试点充分证明,检察机关通过对公安派出所刑事侦查活动监督,切实提升了基层派出所的办案质量,也有助于公安机关提高执法公信力。本文试图将所在地区基层检察院对公安派出所监督工作的开展情况进行调研,以期为更好地加强对公安派出所的法律监督提供参考。

关键词 法律监督 公安派出所 监督机制

作者简介:宋跃、张周洁,嘉兴市海盐县人民检察院。

中图分类号:D926.3                                                        文獻标识码:A                         DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.282

最高人民检察院出台的《关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)》(2015年修订版),明确了五年检察改革的重点任务。规划首次提出,建立对公安派出所刑事侦查活动监督机制。2015年以来,最高人民检察院选择山西等10省市开展对公安派出所刑事侦查活动监督工作的试点。试点期间,很多地方通过加强对公安派出所刑事侦查活动监督,呈现“一高一降两减少”的态势,办案质量明显提高,不捕率明显下降,捕后撤案判无罪明显减少,公安派出所信访量也逐步减少。2017年3月29日,最高人民检察院召开全国电视电话会议,要求各级检察院因地制宜,全面开展对公安派出所刑事侦查活动监督工作。

本文拟立足于本地区的实践情况,结合相关诉讼法学和司法制度理论,对完善检察机关监督公安派出所刑事侦查活动的工作机制提出若干建议,以供参考。

一、我院开展监督公安派出所刑事侦查活动的现状。

(一)建立所辖片区巡查机制

2017年下半年开始,侦查监督部门将本县9个公安派出所分为3个片区,实行“1+1”监督模式(一名员额检察官+一名检察官助理)对接片区派出所,并于2018年3月与县公安局签订《捕侦监督协作实施办法(试行)》。

该机制实施以来,员额检察官与各片区派出所干警交流密切,取得了双赢、多赢、共赢的新局面,提前介入引导侦查30余件,向公安派出所发出书面《纠正违法通知书》2份,发出《要求说明不立案理由通知书》40余份,立案监督50余人,发出《应当逮捕犯罪嫌疑人建议书》7份,监督质效显著提升。

(二)建立瑕疵定期通报制度

根据刑事诉讼法及刑事诉讼规则的规定,检察机关对公安派出所执法中的严重违法行为,可以发出纠正违法通知书方式进行监督。考虑到公安机关的考核机制,我院坚持对执法行为中的严重违法行为采用纠正违法通知书的方式予以纠正;对于一般违法行为采用瑕疵通报方式予以纠正。2016年下半年,侦查监督部门联合公诉部门设立了瑕疵证据定期通报制度。两部门对在办案过程中发现的侦查活动瑕疵行为进行统一登记、统一梳理,统一通报。该制度实施以来,已向公安机关通报4次,取得良好的效果,也受到公安派出所民警的欢迎和推崇。

(三)沈荡检察室派驻基层派出所驻点督察

2017年3月,作为嘉兴市检察机关首个派驻公安派出所工作机构——海盐县院派驻沈荡派出所检察工作站正式挂牌试点。试点期间,检察室联合县公安局出台了《关于在公安派出所派驻检察工作站的试行办法》,并根据《派驻公安派出所检察工作站工作职责》要求,加强派驻检察室对公安派出所的立案侦查、强制措施、侦查取证等刑事执法活动进行监督。检察室每月对公安派出所办理的案件进行抽查,定期召开联席会议,通报刑事案件有关情况,共同研究解决在执法办案中发现的新情况和新问题,必要时邀请侦查监督部、公诉部提前介入。

沈荡派出所检察工作站挂牌以来,已经对沈荡、百步派出所侦查的2起销售假冒注册商标的商品案件提前介入,围绕案件事实、证据、法律适用以及侦查活动的合法性问题发表意见和建议,结合审查批捕阶段收集、固定证据的标准,对办案民警进行必要的业务指导,提出补证的具体要求,取得良好效果。

二、监督公安派出所刑事侦查活动存在的主要问题

(一)监督手段单一,监督方式甚少

1.监督范围窄,监督效果有限。检察机关现有的日常监督是通过对案卷材料的审查发现问题,监督方式相对被动,监督范围过于狭窄。除羁押措施的适用需通过检察机关批准逮捕外,对涉及限制或剥夺公民隐私权、财产权等强制措施,如搜查、扣押、查封、取保候审等方面缺少有效监督,成为盲区。

2.监督渠道单一,监督线索发现难。《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定》第三条规定,公安机关与人民检察院应当建立刑事案件信息通报制度,但是以被监督者主动上报的方式获取信息,既存在方式单一,也缺乏一定的真实性(受公安考核机制影响),造成检察机关对公安派出所的立案、撤案监督信息掌握渠道不充分。如公安对初查阶段一直未立案的案件,或者立案后又自行撤案的,少数存疑不捕的案件公安派出所没有进行必要的侦查而做撤案处理的,检察机关没有完全掌握其信息,监督工作显得非常被动,且会流失大量监督线索。同时,公安派出所对介于违法行为和犯罪行为之间的行为认定拥有较大的自由裁量权。如在公安派出所将案件降格为一般治安案件的情况下,检察机关缺乏必要的监督手段,降格处理的随意性很大。

表一显示2014年至2017年的撤案监督情况,除2014年有5人的撤案监督案件,其余年份均为零。

表二显示2015年至2018年9月立案监督情况以及线索来源,对于立案监督的线索绝大多数来源于侦查机关移送审查批捕的案件。

(二)监督缺乏刚性,执行力不够。

在现有的法律规定中,检察机关对公安机关的侦查监督缺少刚性和明确的制裁措施,检察监督往往缺乏实质效果。《人民检察院刑事诉讼规定(试行)》专门单列了刑事诉讼法律监督一章,但该章节仅规定了监督的职能,并且要求侦查机关对检察机关发出的监督意见和建议要说明理由,但没有明确对侦查机关不回复、不整改的行为的处理。司法实践中,检察机关对公安机关屡不说明理由的,缺少应有的手段和办法,监督工作难以实施,侦查活动仍具有任意主义倾向。

表三反映的是2015年至2018年9月以來我院立案监督情况。可以看出,公安机关对检察机关发出的《说明不立案理由通知书》回应积极,但在抓捕犯罪嫌疑人,刑事案件突破方面不理想,存在立而不侦、侦而不破、破而不结的现象。

《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定》第十一条明确规定公安机关对于人民检察院监督立案的案件应当及时侦查。犯罪嫌疑人在逃的,应当加大追捕力度。监督立案后三个月未侦查终结的,人民检察院可以发出《立案监督案件催办函》,公安机关应当及时向人民检察院反馈侦察侦查进展情况。但在具体司法实践中,当检察机关穷尽《规定》中的所有方法,且公安机关仍未纠正的情况下,检察机关对其拒不执行的行为缺乏刚性监督。

三、加强对公安派出所刑事侦查活动监督的几点设想:

(一)建立完善检律良性互动机制,拓展监督线索来源

在刑事诉讼方面,律师的作用就在于根据在案的证据情况向检察机关提出意见。如侦查机关提请逮捕的涉案罪名是否正确,侦查机关在审讯犯罪嫌疑人的过程中有无违法取证的行为等等。在民事诉讼方面,律师可以获得更多检察机关未能掌握的可能涉及立案监督线索的信息,比如公安派出所越权插手民事纠纷,将原本属于民事诉讼范围内的案件,采用立案侦查的方式对当事人变相羁押等。律师的职责与检察机关对侦查机关的法律监督职能存在一定的目标一致性,在“以审判为中心”的诉讼制度改革背景下,二者的融合更加有助于保障当事人合法权益,推动刑事诉讼侦查活动更为规范、更为公正。

(二)实行“捕诉合一”,提高监督质效

“捕诉合一”是内设机构改革的重要内容,也是司法改革的重要组成部分。“捕诉合一”能有效整合刑事检察内部资源,科学配置人员,以达到效率最大化。就司法办案而言,检察官在审查批捕阶段就对案件比较掌握,在审查起诉阶段一般无需花大量时间和精力去审查案卷、熟悉案情、核实材料,进行同质化的重复性工作,而突出对补证情况的重点审查,大大提高了办案效率,也降低了司法成本。同时“捕诉合一”打破了批捕阶段在有限办案期限内进行监督的约束,承办检察官有更多的时间,更加细致的强化对公安派出所的执法行为进行监督。

(三)改进方式方法,增强监督刚性

1.发挥检察机关刑事侦查权,强化监督震慑力。我国检察权对侦查权的监督存在刚性不足,究其原因在于检察机关对侦查活动的监督,只管事不管人。一个违法行为得到了解决,实施违法行为的责任人无关痛痒,可能会出现一而再,再而三的侦查违法行为。笔者认为,想要实现检察监督刚性,首先要转变监督方式方法,既要纠事又要查人。对于多次出现的一般违法行为要作出必要的党政纪处理或行政处罚;对于严重违法行为可能涉及犯罪的,应该严肃追查。2018年4月25日,第十三届全国人大常委会第二次会议审议了《中华人民共和国刑事诉讼法修正案(草案)》,给检察机关保留了部分职务犯罪的侦查权:“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由人民检察院立案侦查。”检察机关应当利用好这一职权,将其作为对公安派出所侦查活动监督的支撑点,提升监督权威性。

2.建立监督事项案件化办理制度,增强监督权威性。树立“办案就是监督,监督就是办案”的新理念,建立监督事项案件化办理制度,扭转以往监督依附于业务的工作模式,体现监督程序化、规范化、严肃性,强调和凸显检察权的监督属性,这与我国检察机关是法律监督机关的法律定位相一致。

浙江省检察院贾宇检察长在《法律监督案件化的路径选择与制度设计》一文中指出,法律监督案件化的总流程,可以按照线索发现或者受理——线索初查或者研判分流——立案——调查核实——界定性质——实施监督——跟踪反馈——复议复核——结案归档等流程办理。笔者认为文章对法律监督案件化监督线索的来源、监督期限的设置、监督的审查程序,是否需要难易有别、监督的处理决定以及效力均作出了详细的阐述,也为基层检察机关监督事项案件化的开展指明了方向。监督事项案件化将成为提升检察机关对公安派出所侦查活动监督实效的重要手段。

(四)加强智慧检务,辅助侦查监督

以大数据、人工智能等为代表的现代科技与检察工作深度融合,改变了检察机关传统的工作方式和方法,大幅提升了检察工作效率。浙江互联网+产业发达、互联网人才辈出,检察机关更应该抓住机遇积极主动地拥抱大数据和人工智能,积极打造“智慧检务”,将“智慧检务”应用至对公安派出所的侦查活动监督,实现法律监督职能“内涵式增长”。

1.推动公安、检察之间数据互通互联。知情是监督的前提和基础,只有掌握监督对象才能有效开展监督。自2014年在全国范围内启用的统一业务系统,为各级检察机关之间数据的整合提供了契机,使检察机关原始数据可以在同一平台上及时形成数据池。若将公安办案系统与检察统一业务应用系统相衔接,实现信息互通共联,那么检察机关的监督渠道将被进一步扩展。

2.建立法律监督的大数据平台。大数据的优势在于信息收集量大、分析功能高效。建立法律监督大数据平台能将分散的各类案件进行有效的收集、及时准确地分析,及时掌握各类案件实时变化。通过对大数据的运用,检察官可快速的对案件信息进行搜索、分析、比对,有效提高检察机关法律监督决策的时效性和针对性。如在案件办理过程中,由于公安派出所案多人少矛盾突出,存在侦查人员事后在讯问笔录中补签名的情况。有时会出现同一侦查人员的名字在同一时间出现在不同案件的讯问笔录中。如果使用传统的监督方式,承办检察官无法做到跨案件的横向比对,也无法发现监督线索,而通过大数据平台,系统能够迅速、准确地查找到这一违法行为。大数据的运用,为检察机关法律监督提供了有效手段和广阔空间。

3.推广数据化监督标准。在司法实践过程中,部分法律的理解、适用,不同法律人存在不同的理解,在适用上也存在分歧,导致承办检察官无法把握准确的监督尺度,侦查人员对于检察官的监督因理解上的问题,存在一定的情绪。笔者认为,解决这一问题,除了检警之间加强互通互联,加强法律适用问题的讨论、研究外,还可以就讨论协商一致的适用标准镶嵌到办案系统中,为办案人员提供规范性的证据引导。

司法是维护社会公平正义的最后一道防线,老百姓对司法的要求,说到底就是公平正义。检察机关应该以司法体制改革为契机,不断强化法律监督,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

注释:

龙宗智.评“检警一体化”——兼论我国的检警关系.法学研究.2000(2).

张本才.新时代检察机关法律监督的新内涵——以上海检察实践为视角.深化依法治国实践背景下的检察权运行——第十四届国家高级检察官论坛论文集.2018.

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