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强化基层院检察委员会办事机构职能的思考

作者:朱冰 来源:法制与社会 论文栏目:法律论文     更新时间:2019-08-12   浏览

朱冰金朝晖钱王琴魏洁萍

摘 要 检察委员会制度是中国特色检察制度之一,其民主决策在推进检察工作科学发展中具有重要作用。检察委员会办事机构负责检察委员会日常事务。本文拟通过分析基层院检察委员会办事机构的运行现状及原因,探索强化基层院检察委员会办事机构职能的途径,通过充实办事机构人员配置,充分发挥办事机构审查把关、业务参谋、指导督促的职能,完善制度建设,从而提高检察委员会议事决策的质量和效率。

关键词 检察院 基层院 办事机构职能 检察委员会制度

作者简介:朱冰,嘉兴市海盐縣人民检察院案件管理办公室主任;金朝晖,嘉兴市海盐县人民检察院检委会专职委员;钱王琴,嘉兴市海盐县人民检察院案件管理办公室副主任科员;魏洁萍,嘉兴市海盐县人民检察院案件管理办公室科员。

中图分类号:D926.3                                                        文献标识码:A                         DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.278

为适应检察司法责任制改革,检察机关对内部机构管理、设置与职权划分作出了一定的调整,作为检察机关最高业务决策机构的检察委员会也不例外。检察委员会(以下简称“检委会”)是我国检察机关内部最高业务决策机构,而其各项职能的实现,则依靠的是检委会办事机构(以下简称“检委办”)。本文拟通过分析基层院检察委员会办事机构的运行现状及原因,探索强化基层院检察委员会办事机构职能的途径,从而提高检察委员会议事决策的质量和效率。

一、检委办的职能

《人民检察院检察委员会组织条例》(2016年修订)规定,“各级人民检察院应当设立检察委员会办事机构或者配备专职人员负责检察委员会日常工作”;“检察委员会办事机构的职责是:(一)对提交检察委员会讨论的案件或者事项材料是否符合要求进行审核;(二)对提交讨论的案件或者事项提出法律意见;(三)对提交讨论的有关检察工作的条例、规定、规则、办法等规范性文件提出审核意见;(四)承担检察委员会会议通知、会议记录、会议纪要和会议材料归档工作;(五)对检察委员会决定事项进行督办;(六)检察委员会交办的其他工作。”由此可见,检委办职能主要体现在三个方面,服务职能、参谋+审核职能、监督职能。

(一)服务职能

检委办承担着大量服务检委会的事务性工作,如下发会议通知、收集会议材料、开展会议记录、进行文书拟制等。

(二)审核+参谋职能

根据规定,检委办需要对提交讨论的案件或者事项进行审核,也就是说,检委办要对提交讨论的上会议题需要进行审核把关,防止出现议题的随意性。此外,由于检委会委员均为兼职,且大多数是院领导或者内设机构主要负责人,日常事务较为繁忙,没有太多的时间和精力去详尽地了解和思考待讨论议题,为了提高讨论的质量和效率,根据规定,检委办可以对提交讨论的议题提出实体性意见建议,供检委会委员参考。

(三)监督职能

根据规定,“检察委员会的决定具有法律效力,以本院或者本院检察长的名义发布”。因此,检委会会议形成的决定是否能够得到及时、准确、严格执行,直接关系到检委会决定能否在法定期限内转化为检察机关的法律行为以及实现其应有的法律效果。但是检委会只是以会议讨论的方式履行其职责,不可能对决定事项的执行情况进行监督。故而,日常具体的监督则交由检委办负责。

二、检委办的工作现状

(一)机构设置和人员配置较为混乱

现有制度没有明确检委办的设置方式,对人员的配备也没有具体要求,加之基层检察院普遍面临案多人少、事多人少的现实矛盾,故而检委办往往是与其他部门合署办公,各地做法也都不尽相同。以嘉兴市为例,南湖区检察院将检委办设在办公室;而海盐县检察院、桐乡市检察院等,则将检委办设在案管办。由于未设置独立的机构,也就没有配备专人。

(二)参谋职能发挥不足

以海盐县检察院为例,检委办在大多数情况下,扮演着“会务保障部门”这一角色:检委会的启动,大多数情况下由检察长决定;上会议题、上会时间取决于承办部门的建议或者是检察长的决定。检委办的工作是通过检察机关统一业务应用系统,制作会议通知并发送检委会委员会签,下发会议材料,做好会议记录等。此外,海盐县检察院案管办尚未配备员额检察官,检委办工作人员作为检察官助理,对于拟讨论的案件或事项不会开展实体审查,更不会对提交讨论的案件或事项提出实体性意见建议,参谋职能无从谈起。

(三)监督职能履行不到位

检委会办事机构对会议决定的执行与否,通常都是通过对部门提交的书面材料进行审核来考量的,对于决定执行实体上是否准确全面,程序上是否及时高效则并不监督。以海盐县检察院为例,对检委会决定的执行与否,检委办审核的材料就是部门提交的“检察委员会决定事项执行情况反馈表”。一方面,检委办对于决定落实情况的相关信息无法掌握,另一方面,缺乏相应的机制制度予以保障

三、检委办职能发挥存在问题的原因

(一)人员配置不强,不能满足检委办的相应职能

基层检察院检委办工作人员往往是由所在部门人员,如办公室或者案管办人员兼职。司法责任制改革后,员额检察官回归一线办案,兼职人员处在综合部门或综合业务部门,大多是司法行政人员或者检察辅助人员的他们,对具体案件和业务研究较少,对于司法解释等业务资料也收集不多,法律业务知识储备不足,很难就讨论案件或事项提出具体的意见。

(二)对检委办职能履行缺乏明确的规定

如,《人民检察院检察委员会组织条例》(2016年修订)、《最高人民检察院检察委员会议事规则》(2003年修订)、《人民检察院检察委员会议事和工作规则》(2009年版)等一系列规范性文件,都缺乏对检委办职能履行的具体程序、具体操作流程的规定,导致检委办在实际工作中无法充分地履行和发挥其职能,如检委办“对提交讨论的案件或者事项提出法律意见”,但是具体什么时候提出、以什么方式提出等,都没有明确规定。

(三)相關法律法规对于检委办的规定不合理

《人民检察院检察委员会议事和工作规则》(2009年版)中关于检委办的规定,缺乏合理性,在实践中难以执行。如第12条规定,“检察长决定将议题提请检察委员会审议的,检察委员会办事机构应当对议题进行审查,认为承办部门的议题和提请审议的程序不符合有关规定、书面报告或者说明的内容和形式不符合规定或者欠缺有关材料的,应当提出意见后由承办部门修改、补充。必要时,对议题的有关法律问题可以提出研究意见”。这一规定意味着,检委办审查的议题是检察长已经决定的要提交上会的议题,而审查的结果也仅仅限于对材料提出修改和补充意见,而对议题是否符合上会的要求,则不能提出审查意见,因为检察长已经决定要上会了。虽然,该条款在最后也明确“必要时,对议题的有关法律问题可以提出研究意见”,但是对何为“必要时”则并没有相关的解释。

四、强化基层院检委办职能的设想

如前所述,目前,基层检察机关检委办职责履行不充分,现行制度对检委办的规定也存在不足,不能适应和满足新形势、新任务、新要求。为更好地促进检委办发挥其服务、参谋、监督作用,建议重点解决完善以下几个方面:

(一)规范检委办的设置,充实人才资源

“捕诉合一”办案机制的改革势必需要重构内设机构,要紧紧抓住内设机构重构这一契机,统一检委办的设置。鉴于基层检察院将检委办作为独立内设机构之一设置存在困难,故建议将检委办与研究室职能合并,与案管办合署办公。一方面,研究室对各项法律、法规以及相关信息掌握比较系统全面,将检委办与其合并,有利于其对检委会讨论的案件和事项提出实体性意见建议,真正发挥检委办参谋职能。另一方面,检委办职能能否充分发挥,关键在于检委办的业务能力是否过硬。而提升检委办业务能力的唯一途径就是配齐配强检委办工作人员,除要满足政治素养、职业操守、廉洁自律等方面的要求外,关键是要具备良好的业务素养。研究室的职能具有检察业务属性,可以配备员额检察官。而员额检察官司法办案经验相对充足,理论功底比较深厚,能够适应检委办的工作需要,这与检委办的需求恰好相符。

另外,院领导要重视检委办工作,要加强对检委办工作人员的培训,同时,检委办自身也要与加强业务部门之间的联系沟通,通过参加业务部门案件讨论、业务学习等形式,来增强检委办工作人员的业务能力。

(二)充分发挥检委办职能

1.完善审核把关职能。对提交检委会讨论的案件或者事项材料是否符合要求进行审核,重点审查议题是否属于检委会上会议题范围,提请程序是否符合规定等。审查的时间节点,可以提前到检察长作出是否上会决定之前,以减轻检察长的工作负担。经审查,认为议题不属于检委会上会议题范围的,提出不予上会讨论的建议,并报检察长决定;对提请程序或者议题报告不规范的,提出修改完善的建议,以此来提高所提交案件或事项的质量。同时,要严格限制提交轮的案件或事项的数量,以此来保证检委会召开的权威性。

2.突出业务参谋职能。检委办要充分发挥参谋助手作用,加强对提交讨论案件的实体审查,重点审查以下方面:对事实和证据的认定是否清楚,案件的定性是否准确,法律适用是否正确, 阐述理由是否充分客观,处理意见是否恰当等,从而归纳性地提出审查意见,以弥补检委会委员时间精力有限,且不能亲历案件的不足,为检察长和检委会委员科学决策提出客观、准确的法律参考意见。

3.强化督促职能。检委办要加强对检委会决定执行落实情况和实践效果督查的力度,对经审议通过的规范性文件,在正式发布前进行审核,了解事项落实情况等。对于案件,要加强实体督查,要充分发挥工作的主动性和积极性,与议题提请部门建立健全良性互动机制,通过审查法律文书、调阅案件卷宗、旁听法院庭审等方法 ,对执行检委会决定的情况和效果进行全面全程监督。以年度或半年度通过通报的形式,定期向检委会汇报决定执行情况,对已执行的决议,一并报告执行效果;对未执行的决议,列明未执行的原因,确保检委会工作的权威性。

4.做好会务保障工作及其他事务性工作。根据审议议题的需要,提出会议议程建议和列席人员名单,协调督促议题提请主体做好会前充分准备,进行会议通知、材料分送、会场布置等工作,全面准确做好会议记录,及时规范制作检察委员会决定事项通知书等。做好及其他事务性工作,主要包括制定检委会年度工作计划,组织检委会成员学习,制作会议纪要,办理检察长列席法院审判委员会议等相关事务性工作。

(三)关于完善相关法律法规问题

修改完善《人民检察院检察委员会组织条例》(2016年修订)、《最高人民检察院检察委员会议事规则》(2003年修订)《人民检察院检察委员会议事和工作规则》等有关法律文件,进一步就检委办履行职能的方式、时限、效力以及与承办部门之间的关系等方面,作出细致规定,加以具体完善,使得检委办发挥职能遵循的程序有法可依。

总之,明确基层院检委办地位和作用,强化基层院检委办职能,有利于促进检委会制度更加规划化,有利于推进检察工作科学发展。

参考文献:

[1]沈文.强化基层院检察委员会办事机构的地位和作用.法制与经济(中旬刊).2010(12).

[2]项谷、张菁.加强检委会办事机构规范化建设的思考.中国检察官.2013(3).

[3]韩少冲、孙学会.关于检委会办事机构角色定位的思考.法制与社会.2014(32).

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