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关于精准扶贫的经济法思考

作者:敖璐 来源:法制与社会 论文栏目:法律论文     更新时间:2019-07-12   浏览

摘 要 贫困问题在我国长期存在,扶贫工作任重道远。新形势下,精准扶贫理念与经济法的内在价值取向一致。本文介绍了精准扶贫的含义,将“扶贫”和“精准”与经济法追求的实质公平与效率相对接,阐述了其内在一致性。同时,针对我国扶贫工作的现状,提出应建立专项法律制度,充分发挥经济法在精准扶贫制度构建中的作用。

关键词 精准扶贫 经济法 理念

作者简介:敖璐,贵州大学科技学院,讲师,湖南大学法学院法学硕士,研究方向:经济法。

中图分类号:D922.29 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.178

一、精准扶贫理念的提出

精准扶贫,相对于粗放扶贫而言,是指针对不同的贫困环境、不同的贫困农户的状况,运用科学程序对扶贫对象进行精确识别,从而精确帮扶、精确管理的治贫方式。概括地说,精准扶贫主要针对贫困居民,谁贫困那就帮扶谁。 2013年11月,习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”,“扶贫要实事求是,因地制宜。要精准扶贫,切忌喊口号,也不要定好高骛远的目标。” 这一思想理念对于改善民生、维护社会稳定和经济的协调可持续发展有重要意义,且急需法律制度的有效保障。

二、精准扶贫理念与经济法内在价值目标一致

公平与效率是法的重要价值追求,经济法以社会为本位,立足于实现社会整体利益的平衡,其所追求的公平与效率与精准扶贫理念内在目标相契合。

克服市场失灵与政府失灵是经济法与生俱来的双重使命,经济法是在生产社会化出现市场失灵时需要政府干预,而当政府失灵时又需要规范政府的行为时产生的。“经济法既是授权之法,又是控权之法”。 我国贫困问题的产生原因是多方面的,这与市场失灵及政府失灵有密切关系。改革开放以来,我国社会主义市场经济体制逐渐树立,区域之间相互竞争、迅速发展,城乡差距、地区差距逐渐被拉大,加之我国之前采取的是“区域优先发展”战略,中西部地区的贫困状况未能得到根本改善。适当发挥经济法的作用,有助于从根本上化解市场失灵与政府失灵在贫困问题上的双重阻礙。

(一)“扶贫”体现经济法追求的实质公平目标

经济法所追求的公平,不仅是起点公平、形式公平,而是结果公平、实质公平。消除贫困,最终实现共同富裕,是人类共同的奋斗目标,是我国扶贫工作的长期任务,也是经济法为实现社会的实质公平,保障弱势群体利益,实现社会整体利益均衡发展的重要使命。

经济法立足于社会本位,关注社会整体利益。社会整体利益是经济法特有的利益观,维护社会整体利益不是以牺牲个体利益为代价,事实上社会整体利益与个体利益是相互包容的。 扶贫对象最明显的特征是贫困,而经济法中对弱势群体的特征诠释之一便是贫困化,贫困人口作为社会的弱势群体之一,往往体现出经济状况差、生活质量低、生存能力弱的特点,他们大量、零散地分布在我国各个地区,尤其是中西部地区及农村,且会长期存在,由此我国社会中处于极度贫困的人们实为社会的弱势群体之一。消除贫困本身就是在保护弱势群体的利益,因此扶贫工作与经济法以社会为本位、关注弱者利益的内在目标相一致。而扶贫工作的推进,既为保护、发展个体利益,也为实现社会整体利益的最大化。

同时,由于我国区域经济发展不协调,中西部尤其是西部地区经济滞后,贫富差距大,在扶贫工作中,极易出现资源利用与环境保护之间的矛盾。不容忽视的是,贫困地区的人们基于生存需求,往往难以顾及环境、资源的保护,贫困地区生态环境被严重破坏。我国各地区开展的“开发式”扶贫工作,正是为了弥补社会资源的分配不均而进行重新分配,这是经济法价值和功能的体现。开发式扶贫,需要人们尊重自然规律,运用科学技术,发挥本土优势,发展特色经济,真正做到人与自然的和谐可持续发展。扶贫工作要兼顾社会的可持续、协调、平衡发展,这符合经济法的内在理念。 因此,要将经济效益与生态效益结合,合理利用自然资源,保护好生态环境,在经济法体系下建立相应的平衡机制,并使之规范化、法律化。

(二)“精准”强调经济法的效率价值

扶贫工作长期而艰巨,新形势下扶贫要求“精准”,这是从粗放到精准的理性认识的发展。

精准扶贫不同于粗放扶贫,传统粗放型扶贫效率低下,其表现在:贫困居民底数模糊、情况不明,扶贫的针对性不强、扶贫资金和项目指向不准确,这将造成扶贫资源浪费,扶贫欠缺公平性。而精准扶贫,强调扶贫的效率和实际效果,突出“精准”, 重视对贫困居民的致贫根源进行精准挖掘, 在政府主导下引入基层识别、民主认同等机制, 从而使扶贫给付走向精准化。

经济法是市场经济的法律,是为干预市场经济运行的低效率、无效率以及资源配置失衡而出现的,当以效率作为其价值取向。然而传统粗放型扶贫由于目标不明确,方式单一,加之缺乏系统专项的法律来规范,导致大量的扶贫资金投放错位、低效,资源遭到浪费,即违背了效率原则,也不利于社会经济的协调、可持续发展。从“扶贫”到“精准扶贫”,强调“精准”便是强调效率,这与经济法的价值取向——效率的追求是一致的。从粗放到精准的转变绝非易事,这需要在法治理念的引导下,建立专项法律机制,将精准扶贫纳入到经济法的体系中进行规制。

三、我国扶贫工作现状及法律解决路径

我国的扶贫工作仍面临许多困境,新形势下对扶贫工作的新要求,对“精准扶贫”的强调与重视,需要科学、有效的法律制度作为保障,针对我国目前扶贫工作中存在的问题,应建立专项立法。

(一)我国扶贫工作行政主导性浓厚

“长期以来,我国贫困治理主要采取的是政府单向的财政转移支付方式或者‘运动型治理方式,政府主导在扶贫开发过程中始终发挥着关键的核心作用。” 在精准扶贫与精准脱贫的实际操作中, 基本是自上而下,由政府及其有关部门为主导, 以致在对扶贫对象实施识别、帮扶、管理时, 各级各部门干部的主观决策起了关键作用,形成了人治模式。这种模式,对于处理复杂的扶贫与脱贫关系, 欠缺公平性及体制协调的有效性。要解决这一问题,必然涉及到体制,那么对扶贫主体的分工,权利义务配置等问题,就需要法律来确认,同时,法律可以构建较为有效、公平的实施程序, 保障该体制运行。 值得借鉴的是,英国《伊丽莎白济贫法》是较为典型的国家扶贫类法律,我国应出台类似的专项法律,比如明确各级政府部门和社会各类机构等作为扶贫主体的地位、责任,权利和义务,规范其组织管理等问题。

(二)扶贫主体单一、社会组织缺位

我国的扶贫工作一向以政府为主导,因此扶贫的主体主要为各级行政机关及其派出部门。长期以来,我国的扶贫主体较为单一,缺乏有效的制约和监督,出现了很多综合性问题。而精准扶贫强调扶贫主体多元化,用法律引导社会力量参与精准扶贫,鼓励社会组织参与到扶贫工作中。

2015年6月,习近平指出,推进扶贫开发工作要切实强化社会合力,动员和凝聚全社会力量来广泛参与。社会组织相对于政府而言,具备灵活性优势,比如在互联网+技术应用上,更富创造力,更能激起公众参与的热情。随着科技的进步,信息技术在重构社会资源、公益组织与扶贫对象之间的关系上将发挥不可忽视的作用。互联网时代,社会组织在整合社会资源方面,能更精准地投入到需要帮助的贫困群体身上,为贫困人口的生存、发展提供支持,推进贫困群体内部持续互助,这便与精准扶贫政策强调的“精准”不谋而合。

值得一提的是,社会中间层作为经济法主体之一,也将成为精准扶贫的社会组织力量。例如,众多行业协会、专业机构如能得到专项法律的规范引导,也可利用其优势,有效发挥其在政府与企业之间的传导、疏通作用,但其参与扶贫的准入条件及过程应法治化。

(三)扶贫客体模糊,定位不准,影响扶贫实效

由于长期以来粗放型扶贫模式的实施,我们扶贫对象的确定较模糊,对贫困居民、贫困群体的评估认定标准过于单一,不够科学。比如单纯以农户的显性收入作为判定贫困与否并实施帮扶的标准,且一层不變,不根据时间、情况的变化作及时更新,形成了一次定性、静态化的特点,这将导致扶贫资源的浪费,扶贫给付的低效,此与“精准”的理念要求相违背,阻碍了扶贫工作的有效实施。

而精准扶贫注重扶贫实效,强调扶贫要有针对性,这样才能使真正需要的群体获得帮扶。因此,对扶贫客体的准确定位、分层次细化尤为重要,同时应对帮扶对象的实际经济状况建立定期考察评估机制,由静态转变为动态,对帮扶对象的选择和分级作及时调整,使扶贫资源得到最有效利用,让真正贫困的群体得到最有效的帮助。

(四)缺乏有效的法律监督和定期评估机制

长期以来,我国没有一个相对独立的扶贫监督机构对扶贫主体和扶贫工作的具体环节进行有效监控,行政寻租、扶贫款项流失等问题层出不穷。由此,可以考虑做以下尝试:

第一,将扶贫监督机构法定化,使其相对独立,且不受地方行政因素干扰。

第二,将监督机制、监督程序法律化。比如扶贫资金款项的具体使用、流向应透明化,扶贫资金管理部门要定期向监督机构汇报,监督机构有随时突袭抽查的权利并按法定程序进行。

第三,对扶贫效果进行定期调查、评估。有必要对扶贫对象的经济改善情况进行定期调查了解,以此来客观评价精准扶贫实施有效与否。这就要求对经济状况改善的指标,具体数据的搜集、汇报、评估都要事先有法可依,有相关条款政策的引导和规范,并依照此执行,避免弄虚作假。

我们期待精准扶贫能在法律的框架中建立和实行,以良法来保障其畅行。同时应充分发挥经济法以社会为本位,致力于社会整体利益协调发展,关注并保护贫困人口等弱势群体利益,追求社会实质公平和经济效率统一的价值理念功能,构建相关的经济法制度来推动精准扶贫。

注释:

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