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中国参与反腐败国际合作的进程、困境与出路

作者:王响 来源:法制与社会 论文栏目:法律论文     更新时间:2019-07-11   浏览

摘 要 在历史发展的长河中,腐败问题总与国家相伴而生,存在于国家的形成、发展直至消亡,一方面是政府通过各种方式方法打击腐败,另一方面却是腐败问题的屡禁不止。并且,在近现代全球化浪潮的推进中,腐败问题也呈现国际化的特点,进行反腐败的国际合作是必然的和必要的。我国也在积极参与反腐败的国际合作,在此过程中由于主权国家在法律政策、利益上的分歧,合作难免会遇到一些困难,但在合作的主旋律下,各国求同存异,实现利益的最大公约数方是解决问题之道。我国《监察法》专章规定了反腐败国际合作的相关问题,也体现了我国参与反腐败国际合作的决心。

关键词 反腐败 国际合作 监察法

作者简介:王响,西北政法大学国际法专业,硕士研究生。

中图分类号:D81 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.174

一、腐败的含义

关于腐败的定义,我国古书的记载一般是从最本质的意思进行解释,即食物的腐烂、发霉;而英文词典则解释了腐败的引申义即人类社会行为的退化特别是指掌握权力的人的非法、不道德的行为、过程或影响。此外,古代西方的政治学家,他们认为腐败是一种政体的疾病,认为腐败是政体的蜕变。亚里士多德认为,政治表达了“最高的善”,如果政体中享有最高权力的人发生腐败行为,就可能导致变态政体的产生 。在国家政治生活和权力机关运作过程中,腐败应该是指掌握公共权力者为谋取少数或个人利益而背离公共权力的授权目的,违法使用公共权力,损害国家和人民的利益的行为。

二、中国参与反腐败国际合作的进程

中国参与反腐败的国际合作进程与国内的腐败犯罪发展密不可分,国内腐败犯罪不断出现新的情况,犯罪由国内向国外蔓延,促使中国参与反腐败的国际合作,而在参与国际反腐败的合作过程中,中国也不断吸取国际条约先进的立法经验来完善国内反腐败的立法、司法、执法,解决各种新兴类型的腐败問题;在与国际反腐败机构组织的合作和互动过程中,借鉴国际反腐败机构的有益做法调查、打击腐败犯罪,也是使得中国的反腐败部门受益良多。

我国在1984年加入国际刑警组织,开始参与打击有组织的跨国犯罪,也正是在那个改革开放后的80年代,我国开始陆续出现省部级高官因为腐败犯罪而落马的情况。1987年4月,江西省原省长倪献策因徇私舞弊犯罪而被判处有期徒刑2 年,成为第一个因腐败犯罪被追究刑事责任的高官。改革开放后社会处于激烈的变革之中,社会各个阶层,无论是政府官员还是普通民众,思想观念都处于巨变中,市场经济条件下,个体经济发展的差异,贫富差距的凸显,权利寻租和为满足一己私欲而进行腐败犯罪是很难避免的,中国在这时开始参与打击犯罪活动的跨国合作,为以后打击腐败犯罪的合作打下了良好的基础。而在2000年前后中国参与的一系列有关反腐败的活动,无论是1995年承办第七届国际反贪污大会,还是2000 年和 2003 年分别签署《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》,都伴随着国内反腐败浪潮的高涨。1995 年被查处的中共中央政治局原委员、北京市委原书记陈希同,2000年3月,因犯受贿、行贿、巨额财产来源不明而被核准死刑的江西省原副省长胡长清, 2000 年被查处的全国人大常务委员会原副委员长成克杰,这种内外打击腐败的联动、呼应,反应了我国法治在那个时代应对腐败犯罪的日趋成熟和完善,彰显了打击腐败的信心,树立了良好的司法形象,表明了中国热切参与反腐败合作的动向。

以2014年APEC《北京反腐败宣言》、2016年二十国集团(G20)杭州峰会通过的《二十国集团反腐败追逃追赃高级原则》在华设立 G20 反腐败追逃追赃研究中心、《二十国集团 2017-2018 年反腐败行动计划》等重要反腐败成果为时间节点,我国先后开展了“天网 2015”、“天网 2016”专项行动,追回大量腐败人员和腐败资金,赢得了国内外普遍的赞誉和尊重。无论我国是在参与反腐败域外合作的萌芽阶段、还是发展、日臻成熟阶段,国内的反腐败司法活动与国际上的反腐败行为都是交相呼应,共同推进我国反腐败跨国合作的发展。

《联合国反腐败公约》是联合国主导下的第一个用于指导国际反腐败斗争的法律文件,自2005年12月13日生效以来目前已有140个签署国和172个缔约国,中国也在其中。参与的国家之多,表明该公约在打击腐败方面的专业性、权威性得到了各国的认可,为各国在反腐败领域的国际合作构建了统一的制度以及共同遵守的规约,有利于各国采取高效统一的反腐败合作。《联合国反腐败公约》专门在第四章规定了国际合作,内容涉及引渡、被判刑人的移管、司法协助、刑事诉讼移交、执法合作、侦查合作等方面。第五章则对资产追回的合作做了较为详细的规定,有预防措施、直接财产追回、没收程序措施等。

《联合国反腐败公约》其国际公约的性质决定了其适用的广泛性,也决定了其不可能与每个国家的法律规定都相同、与每个成员国的反腐败规定完美衔接,与中国的法律关系也是如此,中国的法律与公约、其他国家法律规定不同或者落后于公约规定的内容,正是中国反腐败国际合作的困境。

三、中国参与域外反腐败合作的困境

反腐败国际合作发生的最频繁的领域是腐败官员的追回和腐败资产的追回。腐败官员的追回主要有引渡、遣返和劝返。引渡主要根据的是两国之间的引渡条约,或者在双方没有引渡条约但同属《联合国反腐败公约》缔约国的,可以将公约作为引渡的法律依据。“遣返属于个案合作,有两个要件,一是被遣返人自愿,二是构成非法移民;而劝返则是指在外逃贪官发现地国家有关机关的配合下,通过对外逃贪官开展说服教育,让其主动回国,接受处理。” 追回外逃贪官存在主要的问题,一是我国与外逃贪官的主要流向国家没有签署引渡条约,二是我国有关反腐败犯罪的一些规定与《联合国反腐败公约》的规定存在差异。

根据2015年发布的“天网”行动来看,名单上的100名外逃人员的主要去向是与我国没有签订引渡条约或者已签订引渡条约但还没生效的国家,其中北美的美国与加拿大是外逃人员最可能逃往的国家,分别有40人和26人逃往这两国。此外,大洋洲的澳大利亚和新西兰也是外逃官员容易逃往的去处。因为与这些国家没有双边的引渡条约,因而很难通过引渡把外逃贪官带回国内接受刑罚,只能通过遣返或者劝返的方式让外逃腐败官员回国,但遣返和劝返要满足的条件较多,实际操作起来难度较大。因而,在没有引渡条约的情况下,在同为《联合国反腐败公约》成员国的两国之间,适用《联合国反腐败公约》的相关规定进行外逃贪官的引渡是另一种解决问题的方式。

《公约》在有关引渡方面的规定与国际上通行的做法无异,都规定了双重犯罪原则,政治犯不引渡,本国国民不引渡。但在可引渡的人员范围上,因《公约》与我国法律规定的不同,造成合作上的一些困难。《公约》在第二条中对腐败犯罪主体的规定采用了“职务论”标准,凡是履行公共职能或者提供公共服务的任何人员都有可能被视为“公职人员”,因而在《公约》项下此类人员在贪污腐败时都有可能被作为引渡的对象。“但中国在《刑法》第93条和《刑法》修正案(六)中规定的国家工作人员的范围较公约规定的范围要小,即可引渡人员的主体范围我国法律规定比《公约》规定要小”。 但《监察法》在其规定中也采用了职务论,依法履行公职的人员都在监察范围内。因而在《公约》项下我国应采用哪一标准对贪腐人员进行引渡还有待法律的进一步协调。《公约》还在第44条第16款明确规定了财税事项犯罪不得作为拒绝引渡的理由,但我国法律没有此类规定,只有在一些双边引渡条约中对“财税事项”犯罪进行了规定。《公约》规定了腐败犯罪不作为政治犯罪,从源头上减少了将腐败犯罪作为政治犯拒绝引渡情况的出现。但因为我国的法律对政治犯内涵、外延没有做明确的规定,国际社会一般由一国按照其国内的法律规定去衡量一个人是否为政治犯,在法无明文规定的时候,如何去判断一人政治犯身份成了难题,增加了此类法律适用方面的不确定性和模糊性。此外,死刑犯不引渡也是国际社会的共识,被写入很多的引渡条约中,尽管我国历经几次刑法的修改,对适用死刑的刑种进行了削减,更加慎重适用死刑,但在对贪污罪等腐败犯罪的规定中仍有死刑适用的情形,如《刑法修正案(九)》中规定:贪污数额特别巨大或者有其他特别严重情节的,处十年以上有期徒刑或者无期徒刑,并处罚金或者没收财产;数额特别巨大,并使国家和人民利益遭受特别重大损失的,处无期徒刑或者死刑,并处没收财产。山西省吕梁市前副市长张中生因腐败犯罪一审被判处死刑,也证明了这一点。这也为我国引渡腐败犯罪人员增加了难度,可能会有国家基于这方面的考虑而拒绝我国的引渡请求。

资产追回也是反腐败合作的重要领域,有时是在无法追回腐败犯罪人员的情况下一种退而求其次来减少损失的方法。引渡或者遣返腐败人员,让其接受应有的法律制裁,可以彰显司法的权威,塑造清廉的国家形象,震慑潜在的犯罪人员与行为,赢得民众对司法的信心,可以说追回在逃的腐败人员在精神层面的价值是意义非凡的,但资产的追回对于弥补国家层面的物质损失举足轻重。这也是《联合国反腐败公约》专章规定资产追回的意图。腐败犯罪往往伴随资产的大量转移,而且这种资产的转移是隐蔽性很高,不易察觉的,加上银行保密系统的存在,增加了预防腐败犯罪资产转移的难度,因而事后的追回得到了世界各国的认同,促使各国在此领域展开合作。但横向观察比较会发现,资产的流出国大多是发展中国家,资产流入国往往是发达国家,虽然是作为非法資产流入本国,这些资产无论以何种方式被消费掉,无疑会给资产流入国带来一定的利益。正因如此,资产流入国在参与资产追回的合作时,往往热情不高。资产流入国与流出国的主要分歧是资产流出国主张追回的所有资产应归流出国所有,而资产流入国则主张参与追回资产的分配。中国作为腐败犯罪资产流出国,在腐败犯罪资产追回的过程中也面临着这样的问题。

四、中国参与域外反腐败合作的出路

(一)完善引渡及相关司法协助方面的法律规定

在当前形势下,我国展开反腐败合作的重要内容应该是法律方面的与国际上的衔接,减少国内法和国际法的冲突,使得反腐败的国际合作在国内法方面有法可依。首先,对于引渡对象的范围,在实体法方面,《监察法》已经在与国际接轨方面迈出了一步,在对监察对象范围的规定中采用了与《公约》相一致的“职务论”,不在局限于《刑法》中“国家机关工作人员”的概念。这样,在可引渡人员的范围上与国际保持一致,可以减少因法律差异而导致在引渡主体上的分歧,减少引渡的阻力。接下来,《刑法》方面也应做相应的修改,保持国内法的一致性,尽量避免因犯罪主体范围不一致导致案件无法进展下去。其次,在死刑不引渡方面,“目前我国不太可能废除贪污贿赂等腐败犯罪死刑的情况下,建议采取灵活处理的方式,适时在双边引渡条约或者司法个案合作中规定保证不判处被引渡人死刑或者作出不判处死刑的量刑承诺,从而以积极的姿态面对国际反腐追逃工作。” 这样做一方面不影响国内法律对腐败分子的严惩,起到警醒和震慑作用,也有利于追逃工作的开展;但另一方面容易造成量刑的不统一,倒逼一些严重贪腐的人员出逃,避免死刑的发生。在进行外逃人员引渡时,两方面都应仔细衡量,具体案件具体分析。再次,明确财税事项的犯罪可以作为引渡的对象进行引渡,将政治犯的定义清晰化,并且规定腐败犯罪不是政治犯罪,尽量避免我国的引渡请求因政治犯不引渡而遭到他国的拒绝。

(二)开展腐败资产追回的多途径合作

在腐败资产追回方面,《联合国反腐败公约》做了详细的规定,主要包括犯罪所得转移的预防和检测、财产直接追回、没收方式追回以及资产的返还和处分。从过往经验来看,贪腐人员在潜逃国外前会进行腐败资产的转移来满足其逃至国外后的开销,而且这些资产的转移一般数额巨大,如果可以及时发现这些异常的资产变动,运用冻结等手段将资产转移扼杀在开始阶段,可以提高资产追回的数量,最大程度的弥补国家经济损失。在国内法层面应推动官员财产申报制度的制定和实施,吸收《公约》第五十一条第一款的有益做法,“并对正在或者曾经担任重要公职的个人及其家庭成员和与其关系密切的人或者这些人的代理人所要求开立或者保持的账户进行强化审查。对这种强化审查应当作合理的设计,以监测可疑交易从而向主管机关报告,而不应当将其理解为妨碍或者禁止金融机构与任何合法客户的业务往来。”在国际法层面上,一是积极推动全球性的银行信息交换公约的建立与签署,实现对本国公民海外账户的监管,及时发现可疑信息,如2017年1月1日起生效的《银行信息自动交换国际公约》,实现了签署过之间银行账户信息的自动交换。二是可以与外国签订两国间的银行信息交换双边协定,实现两国间的信息互动与更新。如此国际和国内的法律联动,使得贪腐资产即使转移到了贪腐人员的妻儿或其他亲近的人的账户上,也能被及时的发现,增加资产转移的难度,减少资产转移的可能性和数量。《联合国反腐败公约》虽然在反腐败的国际合作中扮演了重要的角色,但因其国际公约的性质,是各个成员国利益平衡的结果,因而有些机制不够灵活,因此中国可以更多的以签订双边条约的方式展开合作,制定更加灵活、符合国情的反腐败合作机制。尤其是在有关资产追回方面,因为各国存在的差异较大,更加适合制定双边协定解决双方的问题。中国与加拿大签署的《中国政府和加拿大政府关于分享和返还被追缴资产的协定》为反腐败追赃提供了新思路和新方法。中加两国在“分享和返还被追缴资产的协定”的成功实践,表明了今后相互合作是资产追缴领域的主旋律。在2016年杭州举办的 G20 领导人峰会上,中美双方也就没收事项的相互承认和执行、资产分享协议进行了商谈,并尽快推动相关双边协议的签署。可见,在腐败资产追缴方面,中国越来越重视返还和分享机制的建立,这在将来可能成为解决追赃困境的首要手段。

五、《监察法》的修改对我国参与国际发腐败合作的影响

《监察法》出台之前,我国的反腐败工作主要有三部分组成:各级政府监察机关、检察院反贪污贿赂局、纪委,分别行使行政监督、司法监督和纪检监督。但各级政府监察机关需要对本级政府和上级监察机关负责,反贪污贿赂局隶属检察院,纪委则是党的组织,受到同级党的委员会和上级纪委的双重领导,可以看出这种反腐监督“本质上属于同体监督,这种监督模式缺乏外部正当性,监督实效性偏弱。” 此外,这样一种组织领导方式,使得反腐败机构除受制于本系统的上级部门,还要向本级其他部门负责,其独立性也大打折扣,它不是作为一个独立的、对外封闭的系统在运作,进行反腐败工作的过程中自认容易受到一些外部因素的影响,与《联合国反腐败公约》中约定的机构有必要的独立性不甚相符。《监察法》的出台和监察委员会的成立刚好解决了反腐败机构和工作独立性的问题,更加符合《联合国反腐败公约》的宗旨。监察委员会是在合并了政府的行政监察部门与法院的反贪污贿赂局基础上成立的,权利集中的同时也是职责的更加明确。权责统一、明确,减少了部门之间的衔接与协调,有利于提高效率,对于反腐败的国际合作也是如此。《监察法》第六章反腐败国际合作中则明确了国家监察委员会负责反腐败的国际交流,进行反腐败执法、引渡、司法协助、被判刑人的移管、资产追回和信息交流等领域的合作。从此以后,国家监察委成了我国参与反腐败国际合作的中央机关,改变了以往我国中央机关不统一的问题,更利于有效开展国际反腐败合作。

注释:

亚里士多德.政治学.北京:商务印书馆.1965.134.

韦洪乾.劝返:外逃贪官回国新模式.中国检察官.2010(3).61-65.

韩琳.《联合国反腐败公约》与中国反腐败国际合作——基于《公约》在中国实施评估的视角.广州大学学报(社会科学版).2016,15(3).11-16.

赵秉志.中国反腐败刑事法治的若干重大现实问题研究.法学评论.2014,32(3).1-17.

刘艳红、夏伟.法治反腐视域下国家监察体制改革的新路径.武汉大学学报(哲学社会科学版).2018,71(1).89-99.

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