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海外中国公民紧急撤离的法律问题

作者:赵悦 来源:法制与社会 论文栏目:法律论文     更新时间:2019-07-10   浏览

摘 要 近年,中国在突发事件中对公民的紧急撤离都十分及时。虽然在采取措施保护中国公民远离危险的实际行动中我国的行动都十分迅速,但是在法律适用方面,我国仍未对海外紧急撤离的法律问题进行规范性的总结。没有相关的法律条文可以援引,我们只能依靠国内法中的相关发条和国际条约进行借鉴。具体法律制度的缺失也以为着紧急撤离所隐藏的法律漏洞,缺乏法律保障。国际条约为我国提供了紧急撤离的国际法依据,明确了紧急撤离的范围和性质。本文通过对比可援引的国内法和国际条约,综合历年来我国海外中国公民紧急撤离实践中的相关案例,对现行国内法关于海外中国公民紧急撤离的法律依据不足进行总结,并依此提出相关建议。

关键词 紧急撤离 国内法 国际条约

作者简介:赵悦,西南政法大学。

中图分类号:D815 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.172

一、紧急撤离的概念

紧急撤离是一种外交行为,指通过外交手段,由国家政府将在其他国家的本国公民撤回本国政府的行政区域内。紧急撤离是与外交、领事、军事等多方面的问题有所关联的外交行为,其实施需要涉及多边合作和国际关系,因此,紧急撤离是涉及多个层面法律问题。必要时,紧急撤离可能还需要武装力量协助撤离,如此确保海外中国公民能够得以安全。所以,做好该方面法律依据的分析与探究,并合理对国际海外紧急撤离方面的法律规范进行探究就显得十分重要。

紧急撤离实际上是领事保护的一种形式。领事保护(Consular Protection)指旨在保护派遣国及派遣国的公民权利和利益的行为。派遣国的领事官员或者其相对应的领事机关,能够在遵循国际法的情况下,对派遣国的对外政策以及国家利益进行有效分析和遵循,在接受国内根据本国的国家利益和对外政策。在接收国内,国民、法人假设遭受了侵害,利益无法有效保障,那么该国的领事馆或者驻外使馆可以依据国际上具体的的要求和规定,包括驻扎国相应的法律规定,通过各种外交手段反映相关要求驻扎国当局合理、合法地进行处理。最终可以基于国家主权平等与友好协作等原则,对国民的利益进行有效维护,推动两国的关系和谐稳定。

领事保护由于不仅涉及本国利益,因此领事保护是具有局限性的。领事保护的主体必须是政府及其驻外使领馆。根据中国领事服务网的介绍可知我国当前有260多个驻外使领馆,这些使领馆均为领事保护的主体。领事保护的法律规范以工人的国际法原则和相应的国际公约、双边条约、协定、我国及驻在国相应的法律规范为主。领事保护的对象是我国的法人、公民,其保护的主要内容是这些人员或者主体的海外合法权益,详细内容包括:财产安全、人身安全以及相应的人道主义待遇等,另外还有和我国驻当地使领馆保持适当联系的合法权益之类。公民的要求不在所在国国民待遇之内,或是由于做出了违法行为而形成法律后果等,这些不再领事保护的范围之内。在具体的实践期间,领事保护通常主要保护的是我国公民在海外的安全,包括相应的合法权益受到危害的情况,比如驻在国出现局势不稳定、发生自然灾害之类的事故,对海外中国公民的人身安全及合法权益造成威胁的情况。

按照《中华人民共和国国籍法》中的要求具备中国国籍的所有中国国民都是领事保护的主体。可以理解为,所有的中国公民,包括大陆居民、港澳台同胞,以及是定居在国外的华侨和出国履行的国民,在外留学、打工的国民等,全部都在领事保護的范围之内。而领事保护的对象也是有要求的,其中,国籍继续原则就是作为对象认证的首要条件。国籍持续原则,也就是个人需要在本国有国籍,同时需要由受害开始到争议被解决时止都包保持之前的国籍,这就是持续国籍原则。这一原则和用尽当地经济原则一起,都是受到国籍认可的行使外交保护的条件限制。出于获取可靠的外交保护的目的,个人需要证明自己持有相应国家的国籍,同时国籍的联系应当是持续的,之所以有这样的要求,就是为了规避以更改求偿国籍的方式造成外交保护权限被滥用的问题。

紧急撤离旨在保护本国公民的生命安全权,这属于公民的基本人权。《世界人权宣言》是1948年通过的一项人权文件,它也是世界首个对生命权做出规定的世界性文件,该文件中有以下条款,即:人人有生命、自由和人身安全的权利。尽管该《宜言》不属于国际条约的范畴,没有较强的国际法约束力,然而其作用是比较大的,是对生命权所进行的国际性规定,使得各个国家对生命权提升了重视力度,这对于世界人权领域的发展来说起到了很大的推动作用。其得到了很多国家的赞同与遵循,很多国家将其作为人权准则建立的重要指导文献和标准,也成为了该方面法律制定的重要试金石。(《宣言》序言 )

二、中国紧急撤离的实际案例

在全球化的背景下,海外中国公民的紧急撤离也是中国实力的象征。三国时期的丞相诸葛亮就曾提出过“弱国无外交”这一贯穿古今,经过代代人验证的真理。因此,我国对于国外中国公民的紧急撤离的实践也是对我国实力的证明。

1998年,厄立特里亚与埃塞俄比亚爆发战争,在相关区域的中国公民生命安全受到了严重威胁,当时欧洲各国的人,都登上军用飞机撤离,但中国公民却被拒绝登机,甚至妇女儿童也不例外,中国当时还不够强大,大使馆只能租用几条小渔船,侨民们在海上颠簸多日后,终于安全撤离。

2006年,所罗门群岛、东帝汶、汤加等地区相继发生骚乱,形势非常危急,中国外交部急忙召开会议,要求中国大使馆同当地政府协商,最终这几个地区的海外中国公民均乘坐政府包机以及政府租用的民航包机安全撤离。

2011年,利比亚局势动荡,发生大面积的暴乱,为了撤离滞留当地的中国公民,中国调用了近200架民航包机,5艘货轮并额外租用了20多艘外籍邮轮,用以紧急撤离,为了保护公民撤离过程中的安全问题,还动用了12架军用飞机和一艘军舰护航。最终,35000余名中国公民都安全撤离了利比亚地区。

2015年,也门内战爆发,不少国家关闭大使馆并要求他们自行撤离。但是中国政府派出海军护航编队,强制执行紧急撤离任务。出动了一艘导弹护卫舰、两艘军舰、一艘大型补给舰及海军特战突击队员和舰载直升机,强制登陆也门。登陆后,海军划出一个区域,严禁其他人靠近,为中国侨民和部分外国公民,提供了庇护。同年的4月25日,尼泊尔发生8.1级地震,导致多地房屋倒塌、通讯中断,加德满都国际机构一度关闭。地震造成4名中国公民死亡,多人受伤,我大量侨民、游客和中资机构员工受困当地。外交部根据党中央、国务院领导有关指示精神,会同民航局等相关部门,协调国内有关航空公司加强赴尼航班运力。至5月2日,共调派52架飞机安全接回滞留加德满都机场的5685名中国公民。外交部还会同驻尼使馆协调尼方、我军方、西藏自治区政府等部门,协助在尼震区被困的数百名中方人员安全转移。

2016年7月10日,南苏丹政府军与反对派武装在首都朱巴发生激烈冲突,造成大量人员伤亡,我两名维和士兵不幸牺牲,南安全局势骤然恶化,我在南苏丹公民面临严重生命安全威胁。根据党中央、国务院领导有关批示精神,外交部会同驻南苏丹及有关国家使领馆紧急启动我在南公民撤南工作。至8月7日,先后撤离1005人,基本完成非必要人员撤离工作。同年11月14日,新西兰出现7.5级地震,电力供应被切断、凯伊库拉小镇建筑倒塌,这里仅有的通向外界的山路也遭到堵塞,这里变成了一座“孤岛”,有上千名游客被困在这里,其中还有数名中国游客。我国驻克赖斯特彻奇总领事馆在接收到本国游客被困的消息之后迅速展开救援,租用多架当地直升机,分批次将125名中国游客全部安全撤离至安全地区。同年11月底,以色列爆发了多次大规模火山,北部城市海法遭受重创。24号,海法市紧急疏散了6万余名居民,并宣布进入紧急状态。中国驻以色列使馆迅速组建救援应急指挥小组,于24日当晚组织大巴将重灾区的海法大学150多名中国留学生被安全撤到首都特拉维夫,这其中还有两名香港学生和一名台湾学生。在确认灾情排除、校区恢复安全后,又分批将他们送返校园。

从1998年的被拒绝登机到2016年中国的第一时间救援和成功紧急撤离行动,证明了国力的逐渐强盛,也证明了我国具有保护本国公民的实力。而这一步步的成长也离不开法律的支持。在1998年到2016年的漫长岁月里,法律一直支持着各国的紧急撤离行动。但在我国实力增强的同时,与国际法的法律支持相比,国内法律对紧急撤离行动的法律支持的缺失便显露无疑。

三、关于紧急撤离的国内和国际条约的法律支持

(一)国内法

《中华人民共和国宪法》作为我国的根本大法,在保障人权中,无论是我国公民、华侨,均享有平等的权利。《中华人民共和国宪法》关于保护华侨合法权益的规定,是我国紧急撤离行动法律依据的基础。《中华人民共和国宪法》第三十三条第三款提出:国家尊重与保障人权。第五十条又提到:中华人民共和国保护华侨的合理权益,并对归侨及侨眷的合法权益予以保障。武装撤侨是一种紧急撤离的重要方式,该方面的法律依据在我国《宪法》中有一定体现。《中华人民共和国宪法》的第二十九条当中有以下要求:人民手中握有中华人民共和国的武装力量,该武装力量的主要作用就是抵抗侵略、巩固国防以及保家卫国,为人民创造良好的生活与劳动环境,并保障国家建设工作的有序开展,为人民做好服务。

我国政府保护海外公民合法权益和正当利益不受侵害。《中华人民共和国国家安全法》中有以下规定:国家根据具体规定合理进行手段的实施,确保海外本国组织、机构、公民的合法权益得以有效维护。该规定中所提到的“手段”主要是指撤侨、护航、救灾援助、外交保护等,在必要的时候也能够进行军事力量的动用。军事力量加入紧急撤离就是武装撤侨。

《中华人民共和国国防法》第二十二条提到:在中央军委会以及国务院的领导下,中国人民武装警察部队应当合理进行自身责任的履行,對国家安全进行有效地维护,并维护国家秩序的稳定。第五十八条又有以下要求:现役军人需要充分发扬军人的奉献精神,保护人民,积极参与到社会的精神文明和物质文明建设工作中,有序开展有顺利完成抢险救灾之类的任务。《国防法》中的以上两项要求,体现了我国现役军人和武装警察部队基于国务院和中央军委的领导,需要担负起保障国家秩序稳定、维护国民人身权力与合法权益的重担。

《中华人民共和国突发事件应对法》中有以下规定:中国武警部队、民兵组织、解放军应当在法律规定的范围内按照相关的要求,包括各类军事法的条例要求、国务院和中央军委的要求,积极参与各类紧急事件的处理与救援。通过对这一规定进行分析可知,这些主体在保护海外公民、法人等利益方面发挥着十分重要的作用,该规定也能够作为海外撤侨工作实施的重要参考条款。

由上文对国内法的总结,可看出我国对于紧急撤离并无可直接适用的法律条款。一般均为引用借鉴,根据已有的法律条款,对已有的法律条款进行逻辑解释。我国对紧急撤离的法律缺失使得我国紧急撤离行动缺乏法律支持,也就使得紧急撤离缺乏了法律的规范作用和社会作用。法律作用的缺失,使得紧急撤离缺少了行为模式,也无法判断、衡量紧急撤离行为的合法性和有效性,人们无法基于法律的要求,提前预判紧急撤离的具体行动路线和可能出现的法律后果,由此来让自身行为得到合理安排。

(二)国际条约

紧急撤离行动作为涉外的行为,其行动方式必须符合国际法的相关规定,只有在有国际法的支持下,紧急撤离才可以有效合法地开展。当涉及一国与另一国的交往时,紧急撤离就涉及两国之间的外交关系,外交关系的法律依据就是国际条约。

1.属人原则

国家富含一定权利可以对处于其他国家地区的公民实施管理,这便是属人原则,国际法的基本原则之一便是属人原则,也是国家法对海外中国公民使用领事保护的基本所在。

国家主权附属便是管辖权。根据此种权利的运用,一方面,根据本国的法律制度,所有国家都具备一定的权利对本国行政范围中的人、物、事采取一定的管辖,涵盖着外国人与外国人存在关联的事情和物品,这便是属地管辖权。属地管辖权规定,不是本国公民,也需要在国家法律规定的范围内行事,接收国具备的法律制度对外国人存在一定的管辖权,这便是接收国在进行拘捕等方面刑事方式的法律根据。所以,在一定状况中,领事保护是无法缺少的权利与需求。同样,公民都需要接收国家所实施的管辖,不管国民所处地区是外国还是本土,这便是属人管辖权概念,此原则的主要表现身处接收国范围内的派遣国对本国公民进行的保护。属人管辖原则已经充分的应用在大陆法系国家中,但是只有在部分状况下的普通法系国家才会使用此原则,而且普通法系国家也没有公开反对此原则。

属人保护是构成有关领事保护方面法律制度的重要基础, “派遣国公民在进入接收国国家境内时,便需要将接收国的属地权视作为最高权力,但是,公民会享有自身国家保护的权利。这已经获得了一定认可,因此,国家可以对身处其他地区的公民实施保护”。

2.主权原则

随着人权法的日益发展与改善,人们开始慢慢的接受了针对接收国主权的限制。此种变化代表了国家属地管辖权并非是一成不变的,在种种人权法案逐渐改善的状况下,以前某国家对本土造成危害行为,如对某种族进行屠杀或歧视,具备一定权利使用主权惩罚的状况慢慢改善。“人权”便作为接收国在违背法律状况下所采取的的拘捕、审判等方面的侵害对承受伤害公民实施保护的依据。

《联合国宪章》作为联合国的基本大法,遵守《联合国宪章》是每个会员国必须承担的义务和责任。《联合国宪章》中没有对紧急撤离行动方面做出具体规定,仅是单一地提出,需要基于人道主义与国家属人管辖权的要求,相关国家可自行把握紧急撤离行动规划。根据《联合国宪章》第一章第二条第五点可知,其提到了下面的内容:各个会员国应当积极配合联合国该规定下的合理行动,在具体的执行行动实施过程中,任何会员国都不能向其提供支持。这也可以作为海外公民紧急撤离的法律依据之一。

根据《维也纳领事关系公约》第五条可知,其中提到了下面的内容:(-)根据国际法的规定相应的接受国应当合理对派遣国的法人、公民等合法利益进行维护;……(五)对派遣国的法人、公民提供有效地帮助和协助。在我国海外国民人生安全遭受威胁的情况下,出于保障我国公民人身安全的目的,领事可于法律允许的范围内,包括所在国与送经国允许的前提之下,尽一切力量对我国海外公民进行紧急撤离行动。

生命权高于一切,其是最基本的人权。人们只有拥有了生命权才能够进行其它权利的享有,比如自由权、财产权等;所有的权利都需要以生命权为基础,因此我们应当认识到生命权的基础性作用。在《B公约》第6条中对生命权进行了有效地规定,其认为生命权是人们的“固有的”权利,也是唯一的权利。这种权利是神圣的,也是不可侵犯的。同时,联合国人权委员会对其进行了有效地界定,并做出如下的说明:生命权是人们非常重要的权利,就算是发生了公共紧急事件,也仍然不能克减该项权利。

根据《维也纳外交关系公约》第三条第一款,除其他事项外,使馆之职务如下(乙):“根据国际法的规定,接受国应当合理对派遣国的法人、公民等利益进行维护”包括第四十六条中也提到:“派遺国在受到接受国的同意之后,需要应没有于接受国中派遣代表的第三国的要求,对这一第三国和其国民权益进行暂时性的保护。”

以上国际条约明确了在外交关系中,本国政府除了能够对本国公民进行紧急撤离之外,还能够在受到其它国家要求的同时,对其公民提供相应的帮助,并且在对其它国家公民撤离的时候可以参照本国的规定。

在近几年的紧急撤离实践中,离不开海军、空军即军舰、军机的积极参与。在实际过境通行中军机、军规具有一定的特殊性,其与普通飞机以及船舶等是不同的,主要是因为其飞行应当满足国际公约的规定。《联合国海洋法公约》的第三十八条有以下规定,即:1.在上一条所提到海峡当中,可以允许全部的船舶和飞机过境,过境通行不会受阻;不过在海峡是由海峡沿岸国家的小岛与该国大陆组成的情况下,同时该岛到海一面有具备航行于水文条件的穿过公海的航道,对于这种情况,过境通行是不适用的。2.过境通行也就是基于这部分要求,专门为公海或是相应经济区的某部分、以及另一部分、公海之间的快速持续过境而所做出来的规定以及限制。不过,对于持续和迅速过境的要求,也可能会出现基于沿海国入境条件的约束,而通过驶离或者驶入本国的航行需求。3.任何海峡过境通行权之外的活动都应当遵循该公约以及其它方面的合理规定。包括第三十九条中也提到以下要求: 1.船舶与飞机在行使过境通行权的过程中需要遵循以下要求:首先,应当迅速地通过或飞过;其次,应当遵循沿岸国家的政治独立权、领土完整权以及其它方面的主权,避免采取武力进行威慑,或采取各种不符合《联合国宪章》中所要求的行为;另外,除了一些必要情况或是无法克服的问题之外,不可采取持续不停与迅速过境之外的各种附带活动;最后是需要严格遵循该部分的各项要求。2.过境通行的船舶需遵循以下要求:首先,应明确并接受相关的海上安全规范制度和管理,比如《国际海上避碰规则》等;第二,应当遵循限制船舶污染、规避污染等方面的规定。3.针对于飞机而言,其在过境的时候应当遵循如下的内容:首先,要基于国际民用航通组织所提出的各类有关民用飞机的《航空规则》,具体如下:国有飞机需要接受安全扫描,并在你操作过程中时刻进行

安全问题的重视;并且还应当做好国际交通管制机构所发布的无线电频率、呼救频率等监听。”以上条款对过境通行权及其义务进行了具体的规定,紧急撤离涉及这些问题可以参照国际法进行。另外,根据《联合国海洋法公约》第三十七条中提出,过境通行权仅对“于公海或专属经济区某部分或是公海或专属经济区另一部分之间的用供国际航行所适用的海峡”适用。因此紧急撤离,如果在其它国家的领海范围内进行了停靠,那么需要遵循《联合国海洋法公约》及相应主权国针对领海提出的各类规范制度的相关要求。从紧急撤离的实践经验来看,不可仅基于相应过境通过权或者是无害通过权中的相应要求而直接于通途经国、停靠国的领通行,还应当提前提前告知途径国和停靠国,在得到相关允许后才可以通过。我国在2014年的利比亚紧急撤离行动就出现了军舰需要在希腊港口停留的现象,在停留之前我国政府与希腊政府进行了有效协商,并得到了其允许,从而得以在希腊港口停靠。

四、关于完善我国海外公民紧急撤离法律依据的建议

紧急撤离工作是一项复杂而又系统的工作。鉴于我国此前已有多次紧急撤离的成功典范,应将紧急撤离制度化,建立健全各项制度,使得紧急撤离有法可依。完善的法律制度可以指引紧急撤离行动的执行,为其提供法律支持。让紧急撤离成为具有法律效力的国家行为。因此完善与紧急撤离相关的立法工作就显得十分重要。特别是当我国日渐强大,综合国力不断提升的同时,合理进行紧急撤离,能够更好地维护我国海外公民的利益,如此能够提升国民幸福感和安全感。所以,想要保证人权国际规范共识的达成和完善,各个国家都需要针对人权观念来进行公平对话。基于开放的国际环境,并结合深入、频繁的沟通与交流,方可有效规避规范中的不合理、不公平的情况。

首先我国应当将紧急撤离程序化,应当由外交部根据党中央、国务院的领导指示,设立应对紧急撤离问题的紧急行动专项小组,由该小组对紧急撤离活动提供方案,在外交部经党中央、国务院的批准后执行,并结合我国驻外领事馆,要求领事馆集结海外公民,组织海外公民有序地进行紧急撤离。这些程序化的规范都应该由法律进行具体规范,并对已经发生的事情进行反思,将有可能发生纠纷的事项进以规范,积极地使得事情发生时有法可依。

由于近几次我国紧急撤离活动均动用了武装力量进行协助,因此我国应当制定一部全面反映非战争军事行动方面的法律。根据我国的已有的中国特色主义法律体系,结合国际条约,对我国紧急撤离活动中动用军事力量的合法性和合理性进行说明,并予以规范。同时,还要依据紧急撤离的各种实际情况制定专门单行法律法规对武装紧急撤离行动的相关细节予以詳细规定,以保障我国武装紧急撤离行动有法可依。

注释:

孙平华.论生命权的国际生命权保护.人权.2008(3).第24页.

关于生命权,人权事务委员会1982年第16次会议通过的第6号一般性建议.

袁正清、李志永、主父笑飞.中国与国际人权规范重塑.中国社会科学.2016(7).第196页.

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