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基于新修《民办教育促进法》贯彻落实的几点思考

作者:徐兴林 来源:法制与社会 论文栏目:法律论文     更新时间:2019-07-08   浏览

徐兴林李云萍张宗元

摘 要 本文从四个方面着重分析了新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》在政策规制方面的重大突破与创新,并围绕相关的创新点进行深入分析,指出关于禁止义务教育阶段设立营利性学校与营利性民办学校有关规定中存在的不足等两个方面的缺憾。文章最后提出了贯彻落实新《民办教育促进法》(以下简称“民促法”)的原则和机制、政策与协调、智慧与理性、服务与监管、问题导向与重在落实等相关策略。

关键词 民办教育 营利性 《民办教育促进法》

基金项目:本文系2017年度山东省社会科学规划研究一般项目“山东省民办幼儿园教育发展研究”(课题批准号:17CJYZ04)的阶段性研究成果。

作者简介:徐兴林,青岛黄海学院教授,研究方向:民办教育管理、思想政治教育等;李云萍,青岛黄海学院学前教育学院讲师,研究方向:法学理论;张宗元,青岛黄海学院艺术学院讲师,研究方向:艺术教育。

中图分类号:D920.0 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.218

新修订的《民促法》已于2017年9月1日正式执行,这一法规将对我国民办教育的发展产生巨大而又深远的影响。笔者结合对新《民促法》的认识、理解以及自身从事民办教育的体会、思考,谈几点看法和建议,以求更好地落实新《民促法》,为民办教育的健康可持续发展提供法律法规依据。

一、新《民促法》的创新点综述

新《民促法》是在之前民办教育政策法规和修订版的基础上进行了充实和完善,共计修订了16项,修改了15个条文,是顺应我国民办教育发展规律的及时调整,与原法既一脉相承,又有了新的突破,对于其中的创新点主要涉及到以下五个方面的内容。

(一)突出加强民办学校党建工作

加强民办学校党的领导是新《民促法》重要主题和要求。由于受历史局限性的影响,旧的民办教育促进法没有规定关于党建的一系列问题,存在一定的不完善和不合理性。在新的民办教育促进法中强调,民办学校作为中国共产党及政府领导下的基层组织,必须紧密团结在党中央的领导下,接受中国共产党的领导和管理, 为社会主义现代化建设培养合格的建设者和接班人。这在法律层面上明确了党领导民办教育发展的权威地位,确保民办教育发展的社会主义方向,为民办教育长远和持续健康发展指明了路径。

(二)对民办学校实施分类管理是一大亮点

新《民促法》立足国情和民办教育发展现状,规定民办学校可自主选择非营利性与营利性,允许营利性民办学校存在与发展,实施分类管理,执行差异性优惠、扶持政策。 分类管理有利于解决民办学校发展中的诸多法律问题,有利于政府政策和社会力量加大对民办教育机构的投入与支持,立足长远地推动民办教育健康可持续发展。营利性学校可以根据市场的要求,灵活调整发展规划与策略,而非营利性的学校可以得到政府的帮扶和大量财政资金支持,譬如被政府认定的普惠性民办幼儿园,既可以得到政府的政策帮扶,又可以从财政部门得到生均经费资助。两类民办学校展现出多样化与个性化的特征,可满足群众多元化接受教育的需求。新《民促法》规定对民办学校实施分类管理,彰显非营利性教育形式和营利性教育形式的制度安排,必将有利于促进我国教育事业的全面发展,这是从我国基本国情与民办教育的发展现状出发作出的重大决策。

(三)加强对举办者和教职工权益的保护

坚持社会主义办学方向,破除资本逐利思维,彰显举办者与学校同生共荣的仁爱情怀,需要高度关注民办学校的办学权和管理权。民办学校的举办者在办学实践中非常关注办学权和管理权。据调查了解,有近五成的民办学校的举办者坚持非营利原则,自愿放弃经济回报。此外,还有部分举办者与投资者碍于声誉受损或者追逐眼前利益等想法,采取隐蔽手段来攫取利益回报。新《民促法》规定:“民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理”,而且附则进一步明确指出对现有民办学校举办者的财产权益实行特殊政策。 新《民促法》第31条,明确提出加强对教职工权益的保护,并新增了:“保障教职工的其他合法权益”和“国家鼓励民办学校按照国家规定为教职工办理补充养老保险”等相关内容。可以看出,民办学校对于教职工除了工资与福利待遇方面的保障,还必须保护其相关方面的合法权益。“其他合法权益”应当包括住房、教育、医疗和带薪休假等福利待遇。补充养老保险遵循自愿缴纳原则,民办学校可根据自身办学效益自主落实,只可鼓励,不能强制。

(四)健全民办学校内部治理体系

新《民促法》对民办学校法人治理与内部运行等方面有了较大创新与突破:一是明确加强党对民办学校的政治领导,彰明党组织在学校法人治理结构中的地位与作用,凸显党组织负责人的领导职责,将加强党的领导的要求落实落细,强化和细化思想政治工作,确保民办学校始终坚持社会主义和公益性办学方向。二是明确规定举办者要严格按学校章程参与办学和管理,并建立健全监督机制,完善民办学校校长选拔任用机制,全面依法保障校长行使管理权。三是健全资产管理与财务会计制度,明确举办者依法履行出资义务,将用于办学的土地、校舍和其他资产足额过户到学校名下,确保学校名下资产全部用于办学。四是进一步强调规范办学行为,要求各级各类民办学校诚信规范办学,切实查处、惩戒违规违法办学行为,彰明民办学校安全主体责任。

二、新《民促法》的缺憾

参阅相关研究成果,并结合从事民办教育的体会,我们认为,新《民促法》还存在某些缺憾与不足。

(一) 禁止義务教育阶段设立营利性民办学校值得商榷

引起广泛关注和讨论的是新《民促法》第19条中的一句话:“不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”我们认为,这是新《民促法》中的一大缺憾。教育部对此问题的答复是:“义务教育体现国家意志,是政府必须提供的基本公共服务和国家强制公民必须履行的义务,这种性质决定了义务教育阶段不能举办营利性民办学校。” 如果体现国家意志的行业就不能成为营利性行业,那么诸如劳动就业服务、社会保障、医疗卫生等基本公共服务领域,也体现了国家意志,也不能成为营利性行业。这在逻辑上,显然值得商榷。我们建议:今后在对《民办教育促进法》进行修订时,能够从我国国情和民办教育实际出发完善第19条的内容,给予投资办学者充分自由选择的权利。

(二)对营利性民办学校的有关规定需要厘清法律冲突

新《民促法》与《教育法》都从法律精神上认可了营利性学校的地位,但仅规定“营利性学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。”我们认为,这里有几处疑问需要具体澄清,值得进一步探究:第一,营利性民办学校的性质是有限责任公司还是股份有限公司?能否发行股票,募集资金?第二,营利性民办学校能否向其他学校或企业投资?第三,设立民办学校的程序和条件,是依照《民办教育促进法》的规定执行,还是依照《公司法》的规定执行?我们建议:修改《民办教育促进法实施条例》时,能够尽量兼顾《民促法》与《公司法》的相关条款内容,切实解决法律规定上的冲突。

三、贯彻落实新《民促法》的策略

我国地域辽阔,省、自治区、直辖市众多,各地在民办教育发展的环境、条件、政策等方面存在较大差异。贯彻落实新《民促法》,需要中央和地方上下齐心,形成合力。

(一)贯彻落实新《民促法》,需遵循原则和健全机制

众所周知,原颁布的法律条文在执行过程中出现过偏离,甚至还有部分条文未得到彻底落实。鉴于此,新《民促法》一定要坚持全面深入贯彻落实的原则,落实法规条文、落实区域以及落實对象要实现全覆盖,不留死角。全面贯彻落实新《民促法》还要构建多元、多层协同机制。多元主要指主体的多元化,包括民办教育各利益相关方;多层主要指国家、省(自治区、直辖市)、区域(市、区、县等)、民办学校及相关用人企事业单位等多个层面。贯彻落实新《民促法》,应在跨部门、跨区域以及跨界的基础上构建多元、多层协同机制,以确保新《民促法》政策的全面深入落实到位。

(二)贯彻落实新《民促法》,需要理顺政策与协调统一

研究发现,新《民促法》与现行的部分法律法规还存在一些冲突,需要国家层面协调一致。例如,转设营利性民办学校资产转移中的税费问题,营利性民办学校运行过程中的税费问题,营利性民办学校的土地供给问题,对于营利或非营利的选择可否悔选、重选等。 我们认为,政府有关部门应统一明确工作要求,完善科学化流程,保持政策、法律规定的适度延续性、平衡性、创新性,不合理的政策、法律与法规要及时予以矫正。

(三)贯彻落实新《民促法》,需要智慧与理性

新《民促法》不可能解决所有问题,与现行个别法规还存在一定的冲突,各地民办学校也存在一定的差异性,不能搞一刀切,并且各地要根据实际情况制定实施新法的3-5年的过渡期,要尊重历史,实现平稳过渡。实施新《民促法》,要将严格执行法律规定与集中智慧相结合,将解决的重点难点与普通问题理性区别对待,一时难以解决的突出难题可暂时搁置,待理顺关系、条件具备、难题破解时再实施, 从而确保新《民促法》法规精神能够稳妥落实落细。

(四)贯彻落实新《民促法》,需要优化服务和加强监管

要严格按照新《民促法》的精神,政府要注重保障民办学校办学自主权,让民办学校充分发挥办学体制优势,激发办学活力,优化各种服务举措,创设有利条件,及时化解矛盾和问题,推动民办教育持续健康发展。同时,主管部门还要加强民办教育管理机构和综合治理体系建设,严格按照法律法规办事,着力健全监管机制,强化监督与管理,切实规范民办学校办学行为,保障竞争有序的良好办学氛围。

(五)贯彻落实新《民促法》,需要坚持问题导向和重在落实

要使新《民促法》真正落实落细,必须坚持问题导向,聚焦影响和制约民办教育持续健康发展的突出问题与障碍。各省(自治区、直辖市)要从本地实际出发,制定出有针对性、有时效性和可操作性的具体措施,力求符合本地实际,进而培育出本地民办教育发展的特色。

四、结语

新《民促法》在政策方面有诸多创新,并给民办教育发展带来众多利好。同时,新《民促法》中也存在些许缺憾,需及时完善,地方政府应在实践中健全配套政策,推动民办教育健康可持续发展。民办学校要认清形势并顾全大局,端正办学思想,规范办学行为,不断提升人才培养质量、服务能力和社会美誉度。

注释:

周江林.关于全面落实《民办教育促进法修正案》的若干思考.浙江树人大学学报(人文社会科学版).2017,7(12).1-4.

徐绪卿.贯彻落实《民办教育促进法》新法的若干思考.复旦教育论坛.2017,15(2).29-33.

周海涛,景安磊.民办教育将获得多重正效——聚焦新《民办教育促进法》.中国教育学刊.2017(3).1-3+82.

余中根.新《民办教育促进法》的意义、不足及完善建议.河南农业.2017(36).13-14.

董圣足.新法新政下民办学校的定位与治理.教育发展研究.2017,37(3).54-56.

义务教育营利性民办学校,为啥不让办?.http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/2016-11/15/content_2002090.htm.

余中根.新《民办教育促进法》评析:成就、不足及完善思考.吉林广播电视大学学报.2017(6).7-8+20.

徐绪卿.认真学习领会 加快推进落实 促进健康发展——《民办教育促进法修正案》学习研讨会综述.浙江树人大学学报(人文社会科学).2017,17(2).1-6.

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