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论我国检察环境行政公益诉讼诉前程序

作者:李静怡 来源:法制与社会 论文栏目:法律论文     更新时间:2019-07-04   浏览

摘 要 隨着《行政诉讼法》的修改和检察机关提起公益诉讼试点工作的开展,我国已初步建立起检察行政公益诉讼制度。作为检察机关提起环境行政公益诉讼的必经程序,诉前程序在试点过程中发挥着举足轻重的作用,但在这一过程中仍暴露出诸多问题。本文就诉前程序法律完善、行政机关依法履行职责标准以及案件线索来源等问题进行思考,理论联系实际,并针对所提及的问题提出合理化建议。

关键词 环境行政公益诉讼 诉前程序 检察机关 诉讼程序

作者简介:李静怡,西北政法大学经济法学院2016级本科生。

中图分类号:D925 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.163

一、引言

通过行政诉讼诉前程序,检察机关可以督促行政机关积极履行职责,激发行政权行使的积极性。在环境行政公益诉讼领域,诉前程序优势主要体现在避免行政机关违法行政行为、不作为,节约司法资源,保护公众的环境权益等方面。自《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》颁布以来,检察机关诉前程序履行情况良好,取得一定成效。最高检检察长曹建明在试点中期报告中提到,“截至2016年9月,试点地区检察机关办理的1668件诉前程序案件中,行政公益诉前程序案件1591件,行政机关纠正违法或履行职责1214件。” “以陕西省为例,2017年全省检察机关共摸排出公益诉讼案件线索1674件,办理诉前程序案件1161件。” 约70%的行政机关能够通过诉前程序积极履职,纠正违法行为。

尽管我国已制定检察行政公益诉讼相关法律规范,在试点期间也取得初步成效,然而在实践过程中仍暴露出较多问题,有待理论层面进行深入研究,以便为日后实践提供指导。

二、检察环境行政公益诉讼诉前程序的基本内涵

检察环境行政公益诉讼诉前程序是指,检察机关在履行职责时发现行政机关在生态环境和资源保护等领域违法行政行为或不作为之后,于提起行政公益诉讼之前所进行的程序性措施,是具有独立性的非诉监督形式。

其特点主要体现在三方面:

第一,相对独立性。独立性是指诉前程序不依附于诉讼程序而存在,相对性体现在诉前程序的前置性特征。如前所述,在试点过程中约70%的行政公益诉讼案件以诉前程序方式结案,尽管未经过诉讼程序,但仍达到督促行政机关行政权的行使,解决行政机关与行政相对人之间的争议纠纷,保护不特定人的环境权益的效果,与诉讼程序的结案方式有异曲同工之妙。

第二,谦抑性。如沈开举教授所言,“‘外部监督+自我纠错的并行模式更够更有效地促进两大国家机关的沟通” ,此外,也有利于实现司法权与行政权的相互制约,体现了司法权的谦抑性。倘若取消诉前程序的有关规定,由检察机关直接启动诉讼程序,通过司法渠道向污染者以及行政机关施加压力,此时,司法机关无异于突破行政机关而成为事实上保护公众环境权益的“第一道防线”,这不仅破坏了司法权与行政权间的平衡与制约关系,而且极易导致权力的滥用,不利于中国现代法治的建设和发展。

第三,救济性。救济性体现在检察机关通过司法救济对公众利益进行保护方面。由于行政机关地位的特殊性,在实践中往往出现不作为或乱作为等非法行为的情形,使公众利益受损或处于被侵害的威胁之中。检察机关通过诉前程序对行政机关进行监督,督促行政机关依法履职,减少对环境的损害和威胁,体现了对社会公益的救济,为解决行政机关不作为或乱作为提供了新思路。

三、现行检察环境行政公益诉讼制度诉前程序中存在的问题

(一)检察建议书内容的实质性有待提高

根据最高人民检察院发布的《人民检察院检察建议工作规定(试行)》,检察机关提起检察建议有一定的内容及程序要求,然而由于《行政诉讼法》和《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《适用解释》)并未对检察建议书的具体内容作出规定,在实践中,环境行政公益诉讼领域检察建议书内容往往过于原则和宽泛,针对性及可操作性较弱,不具有强制执行的效力,执行监督措施效果不理想,个案建议的效果范围狭窄,如“加强监管力度”、“采取有效措施”等口号式建议无法发挥监督行政机关及时纠正违法行为的职能,进而导致行政机关难以作为。

(二)“依法履行职责”标准不明晰

尽管《适用解释》中规定,检察机关应当向行政机关提出检察建议,要求行政机关在收到检察建议书后一定期限内书面回复检察机关,在现实中根据行政机关能否“依法履行职责”来判断与推定行政行为能否保护环境公益 ,但“依法履行职责”的标准仍未明确规定。当前,在各地已经开庭审理的行政公益诉讼案件的案件中,行政机关是否充分履职通常成为庭审的争议焦点。 行政机关“完全不作为”固然属于行政不作为的范畴,而现实生活中往往出现行政机关已采取一定措施进行补救并书面回复,检察机关仍以其“未依法履行职责”、“虽履行法定职责,但未完全履行”或“虽积极履行,但尚未达到完全恢复的效果”等理由提起诉讼的情况,难以把握起诉与否的界限。

(三)案件线索来源受限

根据我国《行政诉讼法》第二十五条第四款、《适用解释》第二十一条等有关规定,“人民检察院在履行职责中发现...依法向人民法院提起诉讼”。按照文义解释,检察机关是此类案件线索的唯一来源,案件线索来源较为狭窄。此外,《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条将“履行职责”界定为“履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责”,而部分检察机关认为该办法对“履行职责”的界定模糊,仍待商榷,无法明细新闻媒体监督、群众举报投诉等方式获得的线索性质。因此,如何扩大化解释“履行职责中发现”或对该条规定进行修改,是目前值得关注的重要问题。

四、 解决对策及配套制度的完善

(一)側重检察建议书内容的倾向性

在检察建议书内容方面,通说认为检察建议应当“事实证据清楚、观点清晰明确、建议合理可行” ,笔者认为,除以上要求外,检察建议还应当具有倾向性,减少空泛的措施建议,侧重于行政行为性质的判断。一方面,可以降低检察机关调查成本,减轻检察机关负担,更好地保障案件处理质量;另一方面,可以相对保障行政机关的自由裁量权,增强其依法履职的积极性和能动性。

(二)细化诉前程序与诉讼程序的对接要求

综合学术界以及实践过程中的具体案例,笔者认为,行政机关的履职标准应当按照综合主观与客观两方面的方法判断:主观上分为积极态度和消极态度,客观上按照行政机关对损害事实的整治效果分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ三等级 。按照排列组合原理,此分类标准应有六种情形,而考虑到现实性和可能性,笔者将检察机关提起的环境行政公益诉讼简化分为积极+Ⅰ/Ⅱ,积极+Ⅲ,消极+Ⅰ,消极+Ⅱ/Ⅲ四类。

1.积极+Ⅰ/Ⅱ,此类案件最为常见,主要是指行政机关在收到检察建议后,及时回复并采取一定措施进行整治,然而在治理过程中,有两种情形:一是因行政机关并未穷尽所有法律手段,尽管在一定程度上减小了侵害的损失,但整体来看仍然未达到整改目的,公众利益仍处于损害或受威胁的范围内;二是因客观因素的阻碍,如环境违法行为是由地方政府基于当地经济发展、增加就业等方面的考虑而默许等 。此类案件中,检察机关应当给予行政机关一定的辩解权利,积极听取行政机关的意见,排除客观阻碍因素,给予行政机关适当的宽限期,允许其在宽限期内采取进一步治理措施。

2.积极+Ⅲ,此类案件为仅进行诉前程序而未提起诉讼的案件,表示行政机关在收到检察机关的检察建议后立即采取有力措施对违法主体进行制止,在两个月期限内达到预定的整改目的,停止侵害环境公益并及时回复检察机关。检察机关仅发挥了监督作用,节省了司法资源,是环境行政公益诉讼体系内的最优类型。对于行政机关已履职但检察机关仍提起公益诉讼的情况,法院应当以缺乏诉的利益为由不予受理;对于已经受理但行政机关已依法履行法定职责的,法院应当裁定驳回起诉。

3.消极+Ⅰ,主要指行政机关在收到检察建议后,持消极不作为状态,既未采取相关措施对违法主体进行制止,也未及时书面回复检察机关。此类案件中,检察机关应当在检察建议书两个月期限届满时及时向司法部门提起行政公益诉讼,采用诉讼手段维护社会公益。

4.消极+Ⅱ/Ⅲ,主要指行政机关在收到检察机关的检查建议后,持消极不作为态度,然而由于违法主体自行整治等其他因素,环境损害减少甚至恢复的情况。对于此类并未造成实质侵害或损害被及时补救的情形,检察机关不能追求其法律责任,但可向行政机关上级部门作出情况说明,要求上级行政机关加强对下级行政机关的工作监督力度,纠正有关工作人员的工作态度等。

(三)扩大案件来源范围

若对“履行职责”这一表述进行文义解释,难免有缩小范围、避重就轻之嫌,因此笔者认为应当对该限定作宽泛理解,扩大公益诉讼案件的来源渠道,以保证其他线索来源。为解决案件来源单一问题,“履行职责中发现”应涵盖“主动发现”和“被动察觉”两方面。 “检察机关需要积极主动地接收来自社会不同层面和主体提供的案件线索。” 其他线索诸如基于适格主体的控告、检举、信访等途径发现的线索,以及检察机关以外的其他国家机关在工作过程中发现的相关线索,都应作为案件的合法来源。

在“互联网++”时代下,司法工作和行政工作的开展都离不开数字信息技术的支持。除了积极接收公民、法人或其他组织等主体的积极举报和投诉外,在大数据时代背景下,司法机关、行政机关等应当充分利用互联网资源,加大公益诉讼大数数据平台开发,为公众搭建更便捷、可靠的服务平台,提供网站软件、小程序应用等支持,有效整合与行政机关的信息资源,实现政法政务信息公开、数据共享与交换对接,进一步扩大环境行政公益诉讼案件来源范围。

注释:

曹建明作检察机关提起公益诉讼试点工作情况中期报告.http://www.spp.gov.cn/zdgz/201611/t20161105_171728.shtml.2018年9月29日访问.

李涛.陕西检察机关积极开展环境公益诉讼.中国环境报.2018年2月2日.

沈开举、邢昕.检察机关提起行政公益诉讼诉前程序实证研究.行政法学研究.2017(5).

刘超.环境行政公益诉讼诉前程序省思.法学.2018(1).作者认为虽然大多数规范规定以行政机关在诉前程序期间依法履行职责来判断与推定行政行为能保护环境公益,但也有规则还要求该行为足以保护环境公益,这对行政机关提出了更为严苛的要求。

孔祥稳、王玎、余积明.检察机关提起行政公益诉讼试点工作调研报告.行政法学研究.2017(5).

专家学者把脉检察机关提起公益诉讼试点工作.http://www.chinapeace.gov.cn/zhengfa/2015-07/23/content_11241857_all.htm.2018年9月27日浏览.

此处的整治效果均为正面,Ⅰ代表完全无影响,损害事实无变化;Ⅲ代表客观上弥补了损害事实或者排除了损害威胁,达到检察监督效果,实现整改目的;Ⅱ代表介于前两者之间。

余凌云、高刘阳.检察机关提起行政公益诉讼的现实困境与出路.人民司法.2017(13).

朱全宝.检察机关提起环境行政公益诉讼试点检视与制度完善.法学杂志.2017(8).

江李梦.检察机关提起环境公益诉讼诉前程序研究.上海师范大学硕士学位论文.2018.

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